II GSK 935/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1611/21 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 września 2021 r. nr SKO.RD/4120/200/2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu oddala skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1611/21, oddalił skargę K.D. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 września 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Starosta Oświęcimski (dalej: organ I instancji, starosta) decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 140n ust. 1 i art. 140mb pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawa o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450; dalej: p.r.d) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 200 zł za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia starosty w terminie 30 dni o nabyciu pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarżący w dniu 11 stycznia 2020 r. nabył przedmiotowy pojazd od S.W., natomiast zgłoszenia tego faktu dokonał w dniu 30 października 2020 r., co oznacza, że nie wykonał obowiązku zawiadomienia organu o nabyciu pojazdu w ustawowym terminie. Tym samym zaistniały przesłanki wskazane w Prawie o ruchu drogowym do nałożenia kary administracyjnej, która po uwzględnieniu okresu naruszenia (263 dni) i dopełnienia obowiązku zgłoszenia została ustalona w wysokości 200 zł. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uznania, że wystąpiło znikome naruszenie prawa. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia 15 września 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję starosty. II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a organ dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej, tj. prawidłowo przyjął, że skarżący wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie zawiadomił w terminie nieprzekraczającym 30 dni starosty o nabyciu pojazdu. Sąd I instancji podzielił analizę organu w zakresie braku przesłanek do zastosowania przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), a także wskazał na trafność wniosku o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. WSA wskazał na zasadność twierdzeń organu, zgodnie z którymi w niniejszej sprawie nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa (263-dniowe opóźnienie, skutkujące długotrwałym brakiem aktualności danych w Centralnej Ewidencji Pojazdów; naruszenie prawa w związku z prowadzoną profesjonalnie działalnością) i że nieznajomość powszechnie obowiązujących przepisów oraz wynikających z nich powinności nie stanowi okoliczności wyłączającej winę ani okoliczności redukującej wagę naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, nie zaszły również przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary wymienione w art. 189f § 1 pkt 2 oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji – za organem – wskazał na funkcje administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny oraz cele dokonania spornego zgłoszenia, pod względem unormowań unijnych. W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). III Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu - decyzja Starosty Oświęcimskiego z dnia 11 kwietnia 2022 r., celem wykazania, iż postępowanie prowadzone przeciwko skarżącemu nie w każdym przypadku wykazują naruszenie terminu zgłoszenia pojazdu. Jednocześnie na podstawie art. 243 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o zwolnienie go z konieczności ponoszenia kosztów sądowych w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, o którym to naruszeniu mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: naruszenie art 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz 189d pkt 1-7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie naruszenia prawa przez skarżącego jako naruszenie znaczne z uwagi na upływ 263 dni od momentu nabycia pojazdu do zgłoszenia, przy jednoczesnym braku oceny znikomych skutków naruszenia, braku uwzględnienia okoliczności świadczących na korzyść skarżącego, w tym trudności w interpretacji przepisów ustawy covidowej także przez organy administracji publicznej, a także faktu zaprzestania naruszenia przez skarżącego prawa na wiele miesięcy przed wydaniem decyzji nakładającej karę za niedopełnienie obowiązku w terminie, a przez to naruszenie przepisów dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku skarżącego; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym to naruszeniu mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 145 pkt 1 lit a p.p.s.a., wobec niestwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia prawa materialnego - art. 189f § 1 oraz § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz nieodniesienia się do zarzutów wskazanych przez skarżącego, w tym zarzutu nieuwzględnienia w toku postępowania terminu zgłoszenia zbycia pojazdu przez S.W., a tym samym wpływu tego zgłoszenia na brak wystąpienia zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych w niniejszej sprawie, a także całkowite nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Trafnie ocenił Sąd I instancji, podtrzymując pogląd zaprezentowany przez orzekające organy, że na tle badanej sprawy naruszenie prawa, jakiego dopuścił się skarżący nie spełniało wymogów naruszenia o znikomej wadze w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co sprawiło, że skarżący nie zasługiwał na orzeczenie wobec niego o odstąpieniu od nałożenia kary. Czynem, za jaki wymierzono karę było niedopełnienie obowiązku określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przepis sankcjonujący w postaci art. 140mb pkt 2 p.r.d. stanowi, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 1000 zł. Należy zauważyć, że z bezspornego i niepodważonego stanu faktycznego wynika, iż skarżący nie dopełnił obowiązku zawiadomienia starosty w terminie 30 dni o nabyciu pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] od S.W. Z okoliczności sprawy wynika również, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie handlu pojazdami używanymi na znaczną skalę (w pierwszym półroczu 2020 r. skarżący zbył 95 samochodów) i czego skarżący sam nie kwestionuje wielokrotnie dopuszczał się naruszenia obowiązku zawiadamiania starosty o zawarciu umowy sprzedaży pojazdu. Konsekwentnie rozpatrywany zarzut kasacyjny skarżący oparł na twierdzeniu zaprzestania naruszenia prawa. Podkreślenia jednak wymaga, że czym innym jest przesłanka "znikomej wagi" naruszenia prawa, a czym innym – wymagana kumulatywnie przez art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (a więc zgłoszenia nabycia/zbycia pojazdu z uchybieniem terminu). Naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący nie można kwalifikować w kategoriach naruszenia znikomej wagi. Jak wynika ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, skarżący przyjął praktykę jednoczesnego zgłaszania zawartych umów sprzedaży pojazdów (zbycia i nabycia) w sposób zbiorczy, co powodowało, że w stosunku przynajmniej do części czynności prawnych (zbycia, nabycia pojazdu) ustawowy termin 30-dniowy doznawał uchybienia. Zwielokrotnianie naruszeń tego samego rodzaju wskutek przyjętej świadomie praktyki wyklucza w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość traktowania naruszenia jako jednostkowe, w stopniu pozwalającym dopatrywać się jego znikomej wagi. Ponadto, skarżący jako podmiot profesjonalnie zajmujący się obrotem pojazdami, tym bardziej obowiązany był do znajomości treści art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. i wykonywania płynących z niego obowiązków notyfikacyjnych. Same realia temporalne, w jakich dopuszczono się naruszenia również wykraczały poza naruszenie znikomej wagi. Jak wykazano w sposób bezsporny, zawiadomienia o nabyciu pojazdu skarżący dokonał z wielomiesięcznym uchybieniem terminu 30-dniowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że już jednodniowe uchybienie terminowi z art. 140mb p.r.d. usprawiedliwia nałożenie kary i może stanowić przeszkodę do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1546/22). Zgłoszenie zbycia i nabycia pojazdu służy bowiem nie tylko celom ewidencyjnym, ale też stanowi instrument kontroli spełniania wymogów ochrony środowiska w związku z ewentualnym wycofaniem pojazdu z eksploatacji zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz. UE Seria L z 2000 r., Nr 269, s. 34; zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 476/21). Termin na zgłoszenie nabycia pojazdu ma charakter terminu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1157/22). Naruszenie polegające na znacznym uchybieniu temu terminowi stanowi wyraźną podstawę nałożenia z tego tytułu kary w trybie art. 140mb p.r.d. (wyrok NSA z dnia 24 października 2024 r., II GSK 1152/24). Uchybienie terminowi, które stanowiło istotę naruszenia obowiązku z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w realiach badanej sprawy ani nie wynikało z okazjonalnej omyłki, przeoczenia ani też z innych wyjątkowych okoliczności. Ponadto, nie było uchybieniem, co do swej jakości, nieznacznym, np. kilkudniowym, wynikającym z błędnego obliczenia terminu lub z nieuwzględnienia w obliczeniach dni roboczych bądź świątecznych. Przeciwnie, było uchybieniem znacznym w sensie temporalnym i wpisywało się w utrwaloną praktykę przyjętą w prowadzonym przez skarżącego przedsiębiorstwie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwielokrotnione dokonywanie zgłoszenia nabycia pojazdu przez podmiot trudniący się profesjonalnie obrotem pojazdami, z uchybieniem terminu, nie może być traktowane jako naruszenie znikomej wagi (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 1840/24). Obowiązek zawiadomienia organu jest bowiem obowiązkiem jasnym i czytelnym co do swej treści (wyrok NSA z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2065/24). Wbrew ocenie skarżącego, dopełnienie podobnego obowiązku przez zbywcę pojazdu, ani nie zwalnia nabywcy z własnego obowiązku notyfikacyjnego, ani też nie usprawiedliwia drugiej strony transakcji, nie zmniejsza wagi jej naruszenia. Jak jednoznacznie wynika z funkcji rejestru publicznego, jakim jest centralna ewidencja pojazdów, wolą ustawodawcy było kumulatywne gromadzenie zarówno danych o zbyciu pojazdów, jak i o nabyciu pojazdów (zob. art. 80b ust. 1 pkt 5 lit. a-c p.r.d.). Obowiązek zgłaszania adresowany jest tak do zbywcy, jak i nabywcy pojazdu (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 1840/24). W okolicznościach niniejszej sprawy późniejsze zaniechanie przez ukaranego praktyki zgłaszania nabycia pojazdów ze zwłoką nie daje samo przez się podstaw dopatrywania się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1056/23). Skarżący w ramach zarzutu w żadnej mierze nie wykazał jakie to "przepisy covidowe" sprawiły, że miał trudności w interpretacji ich wpływu na konieczność dokonywania zawiadomienia w badanej sprawie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., to na wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek wskazania przepisu prawa, który stanowi podstawę zarzutu, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej podstawy domniemywać, czy też poszukiwać, bowiem z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w jej granicach (poza przypadkami nieważności postępowania, co w sprawie nie miało miejsca). W zakresie naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. skarżący nie wskazał, którą z jednostek redakcyjnych tej regulacji kwestionuje (pkt 1, czy też 2). Skarżący w żadnej fazie postępowania, również w skardze kasacyjnej, nie powoływał się na inne okoliczności niż przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które mogłyby stanowić źródło usprawiedliwienia dla zastąpienia decyzji nakładającej karę decyzją odstępującą od jej nałożenia. Przeciwnie, w toku całego postępowania koncentrował się na wykazywaniu, że stopień jego naruszenia nie wykroczył poza granice naruszenia "znikomej wagi". W ramach zarzutu zupełnie pominięto, że przepis art. 189d k.p.a. (regulujący dyrektywy wymiaru kary) nie mógł być naruszony. W sprawie wymierzono karę najniższą z przewidzianych przez art. 140mb zdanie końcowe p.r.d., gdzie przewidziano kary od 200 zł do 1 000 zł. Żadne zatem kryteria miarkowania kary nie mogły sprawić, aby wymiar orzekanej kary okazał się niższy niż 200 zł. Ponadto, w art. 140n ust. 4 p.r.d. w sposób odrębny uregulowano dyrektywy wymiaru kary, wskazując na zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń i korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia; tym samym z mocy art. 189a § 2 zdanie końcowe k.p.a. regulacji działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się (zob. wyrok NSA z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt II GSK 927/25). Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 i "art. 145 pkt 1 lit. a" p.p.s.a., poprzez niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego (w postaci art. 189f § 1 i 2 k.p.a.) i niedostrzeżenie, iż Kolegium nie odniosło się do zarzutów skarżącego, a także poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ustawie Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi nie występuje jednostka redakcyjna oznaczona jako "art. 145 pkt 1 lit. a". Nawet jednak, jeżeli autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., to regulacja ta ma walor kierunkowy. Normuje wektor rozstrzygnięcia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy sąd ten dostrzeże po stronie organu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro na tle badanej sprawy, co już wykazano wcześniej, Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego (poprzez aprobatę sposobu jego zastosowania lub jego wykładnię, ze strony organów), to tym samym w sposób samoistny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie mógł doznać naruszenia. W sprawie nie naruszono również art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zdanie pierwsze); jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno nadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zdanie drugie). W sprawie nie znajdował zastosowania art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., bowiem wyrok I instancji oddalał skargę. Nie naruszono też wymogów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem przedstawiono w uzasadnieniu wyroku I instancji stan sprawy, zarzuty skargi, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Wbrew ocenie skarżącego, Sąd I instancji, w końcowej części uzasadnienia wprost odniósł się do zarzutu naruszenia art. 189f § 2 k.p.a., trafnie stwierdzając, że skarżący w żadnej fazie postępowania nie powoływał się na inne okoliczności niż przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które mogłyby stanowić źródło usprawiedliwienia dla zastąpienia decyzji nakładającej karę decyzją odstępującą od jej nałożenia. Przeciwnie, podejmował próby wykazania, że stopień jego naruszenia nie wykroczył poza granice "znikomej wagi". Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 11 kwietnia 2022 r., na okoliczność wykazania, że nie w każdym przypadku sprzedaży pojazdu z jego udziałem dopuszczał się naruszenia obowiązku zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód uzupełniający z dokumentu może być dopuszczony gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a tego rodzaju wątpliwości na tle badanej sprawy nie powstały. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.