II GSK 134/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 282/22 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 282/22 oddalił złożoną przez K. D. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (zwanego dalej SKO) z dnia 29 października 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu O. z dnia 9 sierpnia 2021 r., nr [...] nakładającą na K. D. karę pieniężną w wysokości 200 zł za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia organu o nabyciu pojazdu marki Fiat Seicento, nr rej. [...], nr VIN [...]. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano prawidłowo stosując art. 140mb pkt 2 w zw. z art. 140n ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251, zwanej dalej p.r.d.). Zgodnie z art. 140mb pkt 2 p.r.d., kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 1 000 zł. W myśl art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. W ocenie Sądu organy wykazały, że zaszły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, bowiem pojazd został nabyty przez K. D. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 12 lutego 2020 r., natomiast organ został zawiadomiony przez niego o nabyciu pojazdu dopiero w dniu 30 października 2020 r., a więc z uchybieniem 30-dniowego terminu na dopełnienie tej czynności, przy uwzględnieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CoVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2025 r., poz. 764). W ocenie Sądu I instancji nie naruszono też przepisu art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.), bowiem w sprawie nie wystąpiły podstawy odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. Przepis ten uprawniał organ do odstąpienia od nałożenia kary, gdy waga naruszenia okazała się znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Trafnie oceniły organy, że nie zaszły w sprawie tego rodzaju przesłanki. Jakkolwiek skarżący końcowo zawiadomił organ z uchybieniem terminu o nabyciu pojazdu, to jednak wagi naruszenia, jakiego się dopuścił nie można było uznać za znikomą. Niespornym jest, że wobec skarżącego wydanych zostało już wiele decyzji Starosty O. wymierzających kary za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia organu o nabyciu lub zbyciu pojazdów. Skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na obrocie pojazdami na szeroką skalę, pod nazwą K. [...] (pod adresem [...] Ł., ul. D. [...]). W pierwszym półroczu 2020 r. sprzedał ok. 95 pojazdów. Zwielokrotnienie naruszeń tego samego rodzaju, status profesjonalnego przedsiębiorcy zobowiązanego do znajomości prawa i szczególnej dbałości o powinności publicznoprawne, a także znaczne przekroczenie ustawowego terminu, sprawiły, że naruszeniu stanowiącemu podstawę wymierzenia kary nie można było przypisać "znikomej wagi" w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym odstąpić od nałożenia kary i poprzestać na upomnieniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K. D.. W skardze kasacyjnej, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: a) przepisów prawa materialnego w postaci art. 189f § 1 pkt 1, art. 189f § 2 i art. 189d pkt 1-7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie naruszenia jako znacznego, tj. nieodpowiadającego naruszeniu znikomej wagi, podczas gdy na korzyść skarżącego przemawiały trudności interpretacyjne "przepisów ustawy covidowej" i skarżący końcowo zaprzestał naruszania prawa przed wydaniem decyzji nakładającej karę, a także b) przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 i "art. 145 pkt 1 lit. a" p.p.s.a., poprzez niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego (w postaci art. 189f § 1 i 2 k.p.a.) i niedostrzeżenie, iż Kolegium nie odniosło się do zarzutów skarżącego, w tym dochowania terminu zgłoszenia zbycia pojazdu przez J. P., co nie wywołało zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych, a także poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. Skarżący K. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł nadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Starosty O. z dnia 11 kwietnia 2022 r., nr [...] na okoliczność wykazania, że nie w każdym przypadku sprzedaży pojazdu z jego udziałem dopuszczał się naruszenia obowiązku zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 189f § 1 pkt 1, art. 189f § 2 i art. 189d pkt 1-7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie naruszenia jako znacznego, tj. nieodpowiadającego naruszeniu znikomej wagi, podczas gdy na korzyść skarżącego przemawiały trudności interpretacyjne "przepisów ustawy covidowej" i skarżący końcowo zaprzestał naruszać prawo przed wydaniem decyzji nakładającej karę. Stosownie do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Trafnie ocenił Sąd I instancji, podtrzymując pogląd zaprezentowany przez orzekające organy, że na tle badanej sprawy naruszenie prawa, jakiego dopuścił się skarżący K. D. nie spełniało wymogów naruszenia o znikomej wadze w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co sprawiało, że skarżący nie zasługiwał na orzeczenie wobec niego o odstąpieniu od nałożenia kary. Czynem, za jaki wymierzono karę było niedopełnienie obowiązku określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przepis sankcjonujący w postaci art. 140mb pkt 2 p.r.d., powiada, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 1000 zł. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżący nabywając w drodze umowy sprzedaży pojazd nie zawiadomił właściwego starosty w ustawowym terminie 30-dni od nabycia pojazdu. Skarżący trudni się prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie handlu pojazdami używanymi na znaczną skalę (w pierwszym półroczu roku 2020 skarżący zbył 95 samochodów); prowadzi przedsiębiorstwo pod nazwą K. [...] (pod adresem [...] Ł., ul. D. [...]). Niespornym jest, że wobec skarżącego wydanych zostało wiele decyzji Starosty O. wymierzających kary za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia organu o nabyciu lub zbyciu pojazdów. Skarżący nie kwestionuje, że wielokrotnie dopuszczał się naruszenia obowiązku zawiadamiania starosty o zawarciu umowy sprzedaży pojazdu, natomiast zarzut kasacyjny próbował oprzeć na twierdzeniu, że zaprzestał naruszenia prawa. Podkreślenia jednak wymaga, że czym innym jest przesłanka "znikomej wagi" naruszenia prawa, a czym innym – wymagana kumulatywnie przez art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (a więc zgłoszenia nabycia pojazdu z uchybieniem terminu). Naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący nie można kwalifikować w kategoriach naruszenia znikomej wagi. Jak wynika ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, skarżący przyjął praktykę jednoczesnego zgłaszania zawartych umów sprzedaży pojazdów (zbycia i nabycia) w sposób zbiorczy, co powodowało, że w stosunku przynajmniej do części czynności prawnych (zbycia, nabycia pojazdu) ustawowy termin 30-dniowy doznawał uchybienia. Zwielokrotnianie naruszeń tego samego rodzaju wskutek przyjętej świadomie praktyki wyklucza w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość traktowania naruszenia jako jednostkowe, w stopniu pozwalającym dopatrywać się jego znikomej wagi. Nadto, skarżący jako profesjonalista, tym bardziej obowiązany był do znajomości treści art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. i wykonywania płynących zeń obowiązków notyfikacyjnych. Same realia temporalne, w jakich dopuszczono się naruszenia również wykraczały poza naruszenie znikomej wagi. Jak wykazano w sposób bezsporny, zawiadomienia o nabyciu pojazdu skarżący dokonał z wielomiesięcznym uchybieniem terminu 30-dniowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że już 1-dniowe uchybienie terminowi z art. 140mb p.r.d. usprawiedliwia nałożenie kary i może stanowić przeszkodę do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1546/22, CBOSA). Zgłoszenie zbycia i nabycia pojazdu służy bowiem nie tylko celom ewidencyjnym ale też stanowi instrument kontroli spełniania wymogów ochrony środowiska w związku z ewentualnym wycofaniem pojazdu z eksploatacji zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz. UE Seria L z 2000 r., Nr 269, s. 34; zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 476/21, CBOSA). Termin na zgłoszenie nabycia pojazdu ma charakter terminu prawa materialnego (wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1157/22, CBOSA). Naruszenie polegające na znacznym uchybieniu temu terminowi stanowi wyraźną podstawę nałożenia z tego tytułu kary w trybie art. 140mb p.r.d. (wyrok NSA z dnia 24 października 2024 r., II GSK 1152/24, CBOSA). Uchybienie terminowi, które stanowiło istotę naruszenia obowiązku z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w realiach badanej sprawy ani nie wynikało z okazjonalnej omyłki, przeoczenia ani też z innych wyjątkowych okoliczności. Nadto, nie było uchybieniem, co do swej jakości, nieznacznym, np. kilkudniowym, wynikającym z błędnego obliczenia terminu lub z nieuwzględnienia w obliczeniach dni roboczych bądź świątecznych. Przeciwnie, było uchybieniem znacznym w sensie temporalnym i wpisywało się w utrwaloną praktykę przyjętą w prowadzonym przez skarżącego przedsiębiorstwie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwielokrotnione dokonywanie zgłoszenia nabycia pojazdu przez podmiot trudniący się profesjonalnie obrotem pojazdami, z uchybieniem terminu, nie może być traktowane jako naruszenie znikomej wagi (zob. wyrok z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 1840/24, Lex nr 3883070). Obowiązek zawiadomienia organu jest bowiem obowiązkiem jasnym i czytelnym co do swej treści (wyrok NSA z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2065/24, CBOSA). Wbrew ocenie skarżącego, dopełnienie podobnego obowiązku przez zbywcę pojazdu, ani nie zwalnia nabywcy z własnego obowiązku notyfikacyjnego, ani też nie usprawiedliwia drugiej strony transakcji, nie zmniejsza wagi jej naruszenia. Jak jednoznacznie wynika z funkcji rejestru publicznego, jakim jest centralna ewidencja pojazdów, wolą ustawodawcy było kumulatywne gromadzenie zarówno danych o zbyciu pojazdów, jak i o nabyciu pojazdów (zob. art. 80b ust. 1 pkt 5 lit. a-c p.r.d.). Obowiązek zgłaszania adresowany jest tak do zbywcy, jak i nabywcy pojazdu (zob. cytowany już wyrok w sprawie II GSK 1840/24). Późniejsze zaniechanie przez ukaranego praktyki zgłaszania nabycia pojazdów ze zwłoką nie daje samo przez się podstaw dopatrywania się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1056/23, CBOSA). Skarżący w ramach tego zarzutu w żadnej mierze nie wykazał jakie to "przepisy covidowe" sprawiły, że miał trudności w interpretacji ich wpływu na konieczność dokonywania zawiadomienia w badanej sprawie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., to na wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek wskazania przepisu prawa, który stanowi podstawę zarzutu, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej podstawy domniemywać, czy też poszukiwać, bowiem z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w jej granicach (poza przypadkami nieważności postępowania, co w sprawie nie miało miejsca). W zakresie naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. skarżący nie wskazał, którą z jednostek redakcyjnych tej regulacji kwestionuje (pkt 1, czy też 2). Skarżący w żadnej fazie postępowania, również w skardze kasacyjnej, nie powoływał się na inne okoliczności niż przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które mogłyby stanowić źródło usprawiedliwienia dla zastąpienia decyzji nakładającej karę decyzją odstępującą od jej nałożenia. Przeciwnie, w toku całego postępowania koncentrował się na wykazywaniu, że stopień jego naruszenia nie wykroczył poza granice naruszenia "znikomej wagi". W ramach tego zarzutu zupełnie pominięto, że przepis art. 189d k.p.a. (regulujący dyrektywy wymiaru kary) nie mógł być naruszony. W sprawie wymierzono karę najniższą z przewidzianych przez art. 140mb zd. końcowe p.r.d., gdzie przewidziano kary od 200 zł do 1 000 zł. Żadne zatem kryteria miarkowania kary nie mogły sprawić, aby wymiar orzekanej kary okazał się niższy niż 200 zł. Nadto, w art. 140n ust. 4 p.r.d. w sposób odrębny uregulowano dyrektywy wymiaru kary, wskazując na zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń i korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia; tym samym z mocy art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a. regulacji działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się (zob. wyrok NSA z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt II GSK 927/25, CBOSA). Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 i "art. 145 pkt 1 lit. a" p.p.s.a., poprzez niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego (w postaci art. 189f § 1 i 2 k.p.a.) i niedostrzeżenie, iż Kolegium nie odniosło się do zarzutów skarżącego, w tym dochowania terminu zgłoszenia zbycia pojazdu przez J. P., co nie wywołało zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych, a także poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. W p.p.s.a. nie występuje jednostka redakcyjna oznaczona jako "art. 145 pkt 1 lit. a". Nawet jednak, jeżeli chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., to regulacja ta ma walor kierunkowy. Normuje wektor rozstrzygnięcia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy sąd ten dostrzeże po stronie organu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro na tle badanej sprawy, co już wykazano wcześniej, Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego (poprzez aprobatę sposobu jego zastosowania lub jego wykładnię, ze strony organów), to tym samym w sposób samoistny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie mógł doznać naruszenia. W sprawie nie naruszono również art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze); jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno nadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). W sprawie nie znajdował zastosowania art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a., bowiem wyrok I instancji oddalał skargę. Nie naruszono też wymogów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem przedstawiono w uzasadnieniu wyroku I instancji stan sprawy, zarzuty skargi, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Wbrew ocenie skarżącego, Sąd I instancji, w końcowej części uzasadnienia wprost odniósł się do zarzutu naruszenia art. 189f § 2 k.p.a., trafnie stwierdzając, że skarżący w żadnej fazie postępowania nie powoływał się na inne okoliczności niż przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które mogłyby stanowić źródło usprawiedliwienia dla zastąpienia decyzji nakładającej karę decyzją odstępującą od jej nałożenia. Przeciwnie, podejmował próby wykazania, że stopień jego naruszenia nie wykroczył poza granice "znikomej wagi". Nie mógł być uwzględniony wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] na okoliczność wykazania, że nie w każdym przypadku sprzedaży pojazdu z jego udziałem dopuszczał się naruszenia obowiązku zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód uzupełniający z dokumentu może być dopuszczony gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a tego rodzaju wątpliwości na tle badanej sprawy nie powstały. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.