II GSK 9/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 5/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r. nr SKO Gd/1693/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., oddalił skargę A. B.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prezydent Miasta Gdańska, decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego Al. G. w G. w celu umieszczenia w nim oświetlonej tablicy reklamowej, w terminie od dnia 1 marca do dnia 31 marca 2020 r. Zgodnie z ust. 3 tej decyzji, z dniem upływu terminu, na jaki wydano zezwolenie należało przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. Kontrola legalności zajęcia pasa drogowego, przeprowadzona w dniu 27 sierpnia 2020 r. wykazała, że w dotychczasowym miejscu sytuowania nośnika reklamowego znajdował się obiekt budowlany w formie fundamentu znajdującego się pod powierzchnią ziemi pozostałego po częściowym demontażu reklamy w pasie drogowym Al. G., na wysokości nr [...]. Ustalono, że powierzchnia przedmiotowego obiektu budowlanego wynosiła 0,98 m2. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 września 2020 r. potwierdzono, że obiekt będący przedmiotem postępowania nadal znajdował się w pasie drogowym Al. G. w G.. Decyzją z dnia 3 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Gdańska wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 891 zł za zajęcie w dniach od 16 czerwca do 22 września 2020 r. pasa drogowego drogi powiatowej Al. G. (na wysokości nr [...]) w Gdańsku (działka drogowa nr [...] obręb [...]), poprzez umieszczenie obiektu budowlanego w formie fundamentu znajdującego się pod powierzchnią gruntu o łącznej powierzchni 0,98 m2. Organ wskazał, że pomimo pouczeń wynikających z ostatniego posiadanego zezwolenia, wiedzy o polityce zarządcy drogi i konieczności dostosowania nośników do uchwały krajobrazowej uzyskanych od pracowników GZDiZ, strona ani nie przywróciła pasa drogowego do stanu poprzedniego, ani nie zawnioskowała o zawarcie umowy dzierżawy bądź o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pierwsze działania mające na celu demontaż obiektów znajdujących się w pasie drogowym bez tytułu prawnego strona podjęła dopiero w czerwcu w toku przedmiotowego postępowania, nie usunęła jednak całej konstrukcji nośnika reklamowego pozostawiając w pasie drogowym fundamenty. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie doszło do naruszenia zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470, dalej: u.d.p.). Uzasadniało to naliczenie kary za okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż w sprawie ziściła się przesłanka naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o jakiej jest mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Odnosząc się do argumentów skarżącego odnośnie prowadzonej przez niego z organem I instancji korespondencji, SKO wskazało, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, odwołujący się, jako właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym, powinien był uzyskać zezwolenie na pozostawanie tego obiektu w pasie drogowym po upływie poprzednio obowiązującego zezwolenia. Wstrzymanie uzgodnień co do dostosowania nośników do uchwały krajobrazowej nie uprawniło strony do zajmowania pasa drogowego po dniu 31 marca 2020 r. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na znikomy charakter naruszenia i zaprzestanie naruszania prawa. Wskazał, że strona zaprzestała naruszenia prawa, gdyż sama usunęła obiekt z pasa drogowego. Jednak nośnik reklamowy wraz z fundamentem powinien być usunięty z pasa drogowego do dnia 31 marca 2020 r., albo strona powinna uzyskać nowe zezwolenie. Fundament po nośniku znajdował się w obrębie pasa drogowego jeszcze przez 5 miesięcy wobec tego, w ocenie organu, naruszenia prawa nie można było uznać za naruszenie o znikomym charakterze. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu przez organ ustaleń na podstawie zebranego w sprawie i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Zgromadzony materiał dowodowy był zdaniem Sądu kompletny i pozwalał na ustalenie istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozstrzygnięcia. Podzielając stanowisko organu co do spełnienia przesłanek nałożenia kary, Sąd I instancji stwierdził, że rozważenia wymagało zaistnienie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W tym zakresie Sąd stwierdził, że w świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, organ prawidłowo uznał, że waga naruszenia prawa (zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia) nie była znikoma. W ocenie Sądu skarżący wiedział o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, od wielu lat zajmuje się działalnością reklamową, w tym umieszczaniem reklam w pasach drogowych. Ponadto, w wydanej w dniu 28 lutego 2020 r. decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego skarżący został pouczony o obowiązku usunięcia reklamy po upływie terminu zezwolenia i wysokości kary za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia. Sąd podzielił stanowisko organu, że wielomiesięczne pozostawienie obiektu w pasie drogowym uniemożliwiało uznanie wagi naruszenia prawa za znikomą. Skarżący musiał mieć bowiem świadomość naruszania prawa w tym okresie. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że przyczyny pozostawienia fundamentu w pasie drogowym związane z pandemią wirusa SARS-CoV-2, Sąd wskazał, że czas za jaki wymierzono karę nie dotyczył okresu początkowej fali pandemii, która rozpoczęła się w marcu 2020 r. Karę wymierzono za okres od czerwca 2020 r. W ocenie Sądu brak było podstaw do uznania, że w tym czasie fundament nie mógł być usunięty z uwagi na obawy związane z epidemią ani, że skarżący nie mógł znaleźć wykonawcy tych robót z uwag na trwającą epidemię. Sąd podkreślił przy tym, że skarżący usunął tablicę reklamową, a więc miał możliwość jednoczesnego usunięcia fundamentu tablicy. Nie miała zdaniem Sądu znaczenia w sprawie podnoszona przez skarżącego okoliczność, że zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło w wyniku zrealizowania bezprawnej inwestycji, lecz w wyniku pozostawienia urządzenia reklamowego posadowionego zgodnie z prawem. Sąd wskazał, że ustawa o drogach publicznych w art. 40 ust. 12 przewidział taką samą odpowiedzialność sprawcy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jak za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia, że skarżący został wprowadzony w błąd przez organ administracji, w związku z czym waga naruszenia prawa powinna być uznana za znikomą. Treść pisma z dnia 8 stycznia 2020 r. nie uzasadniała, w ocenie Sądu, przekonania skarżącego, że może on pozostawić obiekty reklamowe w pasie drogowym Al. G.. Wskazywana w tym piśmie konieczność dostosowania reklam do uchwały krajobrazowej, trwające konsultacje w sprawie przetargu na dzierżawę terenów w pasie drogowym dróg publicznych na terenie G., wstrzymanie uzgadniania lokalizacji nośników reklamowych oraz wskazanie, że informacja o sposobie organizacji sytuowania urządzeń reklamowych zostanie przekazana odrębnym pismem, nie świadczyły o wprowadzeniu skarżącego przez organ w błąd, bądź spowodowaniu przez organ uzasadnionego przekonania, że skarżący może pozostawić urządzenia reklamowe lub ich elementy w pasie drogowym. W ocenie Sądu brak było również w sprawie podstaw do zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a., gdyż długotrwałość pozostawienia obiektu w pasie drogowym świadczyła o nierespektowaniu przez skarżącego obowiązującej normy prawnej nakazującej uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). A. B.-Z., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie: (a) art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że po wejściu w życie uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 roku w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na terenie Miasta Gdańska [Uchwała Krajobrazowa], w sytuacji, w której Skarżący nie usunął fundamentów nośników reklamowych po upływie okresu, na który udzielono mu zezwolenia na umieszczenie w tym pasie nośników reklamowych, odpowiedzialności Skarżącego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie wyłącza wprowadzenie Skarżącego przez organ w błąd co do procedury dostosowania nośników reklamowych do wymogów Uchwały Krajobrazowej, wyrażone w piśmie Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 8 stycznia 2020 roku [Pismo GZDiZ], bez przeprowadzenia której Skarżący nie mógł wystąpić o udzielenie mu kolejnego zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego, (b) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że okoliczności tej sprawy, zaś w szczególności kilkumiesięczny okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nie uzasadniają potraktowania naruszenia przez Skarżącego przepisu art.40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za przypadek mniejszej wagi, uzasadniający odstąpienie przez organ od wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej, pomimo iż za takim właśnie zakwalifikowaniem tego przypadku przemawiają takie, istotne w sprawie okoliczności jak: (i) bezpośredni związek pomiędzy wydłużeniem się okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi a bezskutecznym oczekiwaniem Skarżącego na pisemną, przyrzeczoną przez organ w Piśmie GZDiZ informację o rozstrzygnięciu przez organ - zgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej - sposobu organizacji sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, (ii) niemożność przypisania Skarżącemu winy umyślnej za naruszenia prawa w sytuacji, w której Skarżący pozostawił nośniki reklamowe w pasie drogowym, działając w zaufaniu do informacji wyrażonej w Piśmie GZDiZ, że uzgodnienie z Gdańskim Zarządem Dróg i Zieleni [GZDiZ] sposobu dostosowania nośników reklamowych do wymogów Uchwały Krajobrazowej, umożliwi kontynuowanie zajmowania przez Skarżącego pasa drogowego, (iii) niewyrządzenie przez Skarżącego jakiejkolwiek szkody lub uszczerbku w dobrach prawem chronionych na skutek dopuszczenia się przez niego naruszenia prawa, (2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny funkcji kontrolnej, zaś w szczególności na podzieleniu przez ten Sąd błędnego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie miało istotnego znaczenia w sprawie Pismo GZDiZ, w następstwie czego decyzja tego Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 8 § 1 k.p.a., oraz - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; co powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 lutego 2021 r. oraz umorzenie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Kasator wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Na usprawiedliwienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1, sformułowane w pkt 1 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej opiera się na założeniu, że w świetle pisma Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 8 stycznia 2020 r., zachodziły podstawy do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za delikt administracyjny z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, bądź do uznania naruszenia za przypadek znikomej wagi w rozumieniu art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący nie kwestionuje samego faktu braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, lecz koncentruje się na twierdzeniu, że stan bezprawności był konsekwencją działań organu administracji, w szczególności skierowanego do niego pisma z dnia 8 stycznia 2020 r., a więc odpowiedzialność za delikt administracyjny powinna zostać wyłączona albo powinno się odstąpić od nałożenia kary pieniężnej poprzez zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, pismo to wprowadziło go w błąd co do procedury poprzedzającej dostosowanie nośników reklamowych do wymogów uchwały krajobrazowej i stworzyło po jego stronie uzasadnione przekonanie, że przed podjęciem dalszych działań powinien oczekiwać na rozstrzygnięcie organu w zakresie "organizacji sytuowania tablic i urządzeń reklamowych". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię, należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, kara naliczana jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest bowiem decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Wobec tego, okoliczności mające w ocenie skarżącego wyłączać jego odpowiedzialność za zajecie pasa drogowego, tj. odnoszące się do stopnia zawinienia oraz tego, że pozostawienie fundamentu nie spowodowało szkody ani uszczerbku w dobrach prawem chronionych, nie mogły mieć znaczenia. Konstrukcja administracyjnej kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy, czy od powstania szkody, lecz od samego faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., podkreślenia wymaga, że przewidziane w tym przepisie odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej stanowi szczególną formę reakcji na naruszenie prawa i jest zastrzeżone dla sytuacji, w których stopień jego doniosłości jest wyraźnie nieznaczny. Ocena "znikomej wagi naruszenia" musi być dokonywana w sposób obiektywny, z uwzględnieniem czasu trwania naruszenia, jego zakresu oraz charakteru dobra chronionego. W niniejszej sprawie naruszenie trwało 99 dni. Okres ten nie może być uznany za incydentalny ani marginalny. Przez ponad trzy miesiące w pasie drogowym pozostawał element konstrukcyjny reklamy (fundament) bez wymaganego zezwolenia. Już sam czas trwania naruszenia wyklucza jego kwalifikację jako znikomego. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że zaprzestanie naruszenia nastąpiło dopiero po interwencji organu i wszczęciu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta dodatkowo przemawia przeciwko uznaniu naruszenia za znikome. Natomiast treść pisma z dnia 8 stycznia 2020 r., do którego odwołuje się autor skargi kasacyjnej wskazuje, że organ poinformował skarżącego o wstrzymaniu uzgadniania lokalizacji nośników reklamowych w związku z trwającym okresem dostosowawczym do uchwały krajobrazowej oraz o planowanym przekazaniu odrębnej informacji dotyczącej organizacji sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Pismo to miało charakter informacyjny i odnosiło się do sfery uzgodnień w zakresie przyszłych lokalizacji nośników reklamowych. Nie zawierało ono żadnego elementu władczego rozstrzygnięcia, nie zawierało przyrzeczenia wydania decyzji pozytywnej w przyszłości ani nie wskazywało, że zajmowanie pasa drogowego po upływie terminu obowiązywania zezwolenia będzie dopuszczalne. Przedmiotowe pismo nie wprowadzało żadnej procedury, która mogłaby zawieszać obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej. Nie można więc wywieść z niego obiektywnie uzasadnionego przekonania, że po dniu 31 marca 2020 r. skarżący mógł pozostawić fundament reklamy w pasie drogowym bez narażenia się na konsekwencje prawne. Natomiast skarżący nadaje temu pismu w istocie znaczenie normatywne, którego obiektywnie pismo to nie posiada. Powoływana przez autora skargi kasacyjnej zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), niewątpliwie ma doniosłe znaczenie, jednak jej zastosowanie w stanie faktycznym sprawy wymagałoby wykazania, że organ swoim działaniem w sposób jednoznaczny i obiektywnie uzasadniony wprowadził stronę w błąd co do jej obowiązków prawnych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ nie poinformował skarżącego, że może pozostawić fundament w pasie drogowym do czasu przekazania kolejnej informacji. Nie zapewnił go, że brak zezwolenia nie rodzi konsekwencji prawnych. Nie zmienił ani nie zawiesił obowiązku wynikającego z wcześniejszej decyzji. Nie można zatem przyjąć, że stan bezprawności powstał wskutek działań organu. W niniejszej sprawie nie wystąpiło żadne zapewnienie, które mogłoby zostać odczytane jako zgoda na dalsze zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżący, jako przedsiębiorca wielokrotnie uzyskujący decyzje w tym zakresie, musiał znać procedurę i być świadomy, że brak decyzji oznacza brak tytułu prawnego. Miał zatem pełną świadomość czasowego charakteru zezwoleń oraz obowiązku usunięcia obiektu po upływie terminu, na jaki zostało ono udzielone. Tym bardziej, że w wydanej w dniu 28 lutego 2020 r. decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego skarżący został pouczony o obowiązku usunięcia reklamy po upływie terminu zezwolenia i wysokości kary za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia. Podnoszona zaś w skardze kasacyjnej teza, że bez pisma z dnia 8 stycznia 2020 r. do naruszenia by nie doszło, ma charakter hipotetyczny i opiera się na założeniu alternatywnego przebiegu zdarzeń. Postępowanie sądowoadministracyjne nie służy jednak ocenie hipotetycznych scenariuszy, lecz kontroli legalności rzeczywiście podjętych działań organu w świetle ustalonego stanu faktycznego. Bezsporne pozostaje, że po wygaśnięciu zezwolenia skarżący nie uzyskał nowej decyzji, a fundament reklamy pozostawał w pasie drogowym przez długi okres. W świetle całokształtu okoliczności sprawy nie sposób uznać, że naruszenie miało charakter znikomy ani że odpowiedzialność administracyjna powinna zostać wyłączona z uwagi na działanie w zaufaniu do organu. WSA dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie pominął znaczenia pisma z dnia 8 stycznia 2020 r., lecz trafnie uznał, że nie mogło ono obiektywnie usprawiedliwiać długotrwałego utrzymywania obiektu w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia i prowadzić do kwalifikacji naruszenia jako przypadku znikomej wagi. W rezultacie należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że ten zarzut nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Mianowicie, po pierwsze kasator wskazał w ramach tego zarzutu jedynie naruszenie art. 145 p.p.s.a. - bez wskazania jednostek redakcyjnych tego przepisu, który został podzielony na paragrafy, punkty i litery oraz bez powiązania z konkretnymi przepisami procesowymi, które miałyby zostać naruszone. W odniesieniu do przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny - jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) - nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zatem skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności przepisu art. 176 p.p.s.a., a w konsekwencji skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa wraz z podaniem jednostek redakcyjnych, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.