II GSK 1558/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 719/23 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 października 2023 r. nr SKO Gd 3329/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 719/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. B. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 października 2023 r. nr SKO Gd 3329/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 11 maja 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 45.600 zł za zajęcie w dniach od [...] kwietnia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] w G. (działka drogowa nr [...] obręb [...] - na wysokości [...] nr [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez umieszczenie wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o łącznej powierzchni 24,00 m2. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej powoływane jako organ, SKO) decyzją z dnia 2 października 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy wymierzyło skarżącemu karę pieniężną w wysokości 22.800 zł za zajęcie w dniach od [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] (działka drogowa nr [...] obręb [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 12 m2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na aktualnym etapie sprawy sporne stało się to, czy obiekt znajdujący się w pasie drogowym w okresie od [...] kwietnia do [...] czerwca 2020 r. stanowił reklamę, tj. tablicę reklamową umieszczoną w pasie drogowym. Strona wskazała, że do dnia [...] marca 2020 r., a więc przed upływem terminu legalnego zajmowania pasa drogowego, usunęła ze wszystkich nośników treści reklamowe. W ocenie Kolegium stanowisko strony, że urządzenie znajdujące się w pasie drogowym jako nieprezentujące treści reklamowych, a także jako pozbawione "płaskiej powierzchni" służącej prezentacji reklamy nie stanowiło reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., nie jest uzasadnione. Zdaniem organu, rozpatrywany w sprawie obiekt widoczny na zdjęciach niewątpliwie spełniał przesłanki uznania go za tablicę reklamową, albowiem ewidentnie posiadał on wówczas płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy. Z opisu obiektu zaprezentowanej przez stronę wynika, że został on wyposażony zarówno w tablicę blaszaną, na której wcześniej prezentowano reklamy, oraz napinane na ramkach winyle, które miały być wykorzystywane zamiast blaszanej tablicy, która z kolei stanowić miała tylko element usztywniający. Stanowisko to w żadnym razie nie przekonuje, że opisany obiekt nie jest tablicą reklamową. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli właściciel obiektu zdecydował, że treści reklamowe będą prezentowane nie (jak wcześniej) na blaszanej powierzchni, tylko na napinanym winylu, to demontaż winylu nie spowoduje, że obiekt przestał być tablicą reklamową. Nawet po demontażu winyli posiadał on bowiem element pozwalający na prezentację treści reklamowych, a na tablicy pozostała jej zawartość, tj. informacja wizualna o określonej treści. Organ podkreślił, że prezentacja reklamy na winylu była decyzją strony, która dokonała modernizacji tablic. Potencjalnie miała możliwość umieszczania ich także na blaszanej tablicy. Strona wyjaśniła w piśmie z [...] maja 2022 r., że zrezygnowała z wykorzystywania w tym celu blach stanowiących element konstrukcyjny nośnika, zastępując je w tej roli napinanymi na ramkach winylami, na których były nadrukowane treści reklamowe. Jednak demontaż winyli przy pozostawieniu blaszanej blachy umożliwiał prezentowanie na tablicy treści reklamowych i tak też treści reklamowe zostały na tego rodzaju nośniku (blaszana tablica) zostały stwierdzone podczas kontroli. W tym zakresie organ wskazał i omówił treść znajdującą się na jednej stronie tablicy reklamowej. Na fotografiach nośnika widoczny jest wyraźny komunikat skierowany do użytkowników drogi, a więc zaadresowana do nich informacja wizualna. Ustalenie to determinuje wniosek, że sporny obiekt stanowił reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej jako: u.d.p.). Określenie skarżącemu kary administracyjnej za pozostawienie w pasie drogowym drogi publicznej tablicy reklamowej w okresie objętym decyzją, było w świetle materiału dowodowego sprawy oraz przepisów prawa, w pełni uzasadnione. Kolegium przyjęło jednak, że reklama znajdowała się po jednej stronie nośnika o pow. 12 m2, co uzasadniało określenie kary stosownie do tego parametru. Ponieważ tablica po drugiej stronie nośnika pozbawiona była informacji wizualnej, kara w tym zakresie była nieuzasadniona. Karę wyliczono zatem w następujący sposób: okres zajęcia 76 dni x 10 x 12m2 x 2,5 zł/dzień/m2, tj. 22.800 zł. Odnośnie do przesłanek odstąpienia od ukarania na mocy art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.), organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej muszą zostać spełnione kumulatywnie. Strona argumentuje, że przepis ten powinien znaleźć w sprawie zastosowanie, albowiem zaprzestała naruszenia prawa dokonując usunięcia nośników reklamowych, zaś waga naruszenie prawa spowodowana naruszeniem wskazanego obowiązku jest znikoma. Kolegium przyjęło, że strona dokonując usunięcia obiektów z pasa drogowego zaprzestała naruszenia prawa. Wątpliwe jest jednakże zaistnienie drugiej z przesłanek, a mianowicie przyjęcie, iż waga naruszenia prawa była w rozpatrywanym przypadku znikoma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę skarżącego wyjaśnił, że organ odwoławczy analogicznie jak organ I instancji - w oparciu o wyniki przeprowadzonych w pasie [...] kontroli z dnia [...] maja 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. stwierdził zajęcie pasa drogowego kolejno przez reklamę (od dnia [...] kwietnia do dnia [...] czerwca 2020 r., czyli 76 dni). Organ odwoławczy na korzyść przedsiębiorcy przyjął jednak, że w okolicznościach sprawy za reklamę mogła być uznana tylko ta z nich, na której stwierdzono treść reklamową. W konsekwencji karę odnoszącą się do ww. okresu wyliczoną przez organ I instancji na 45.600 zł (gdzie podstawę wyliczeń stanowiło 24 m2 powierzchni reklamy, czyli powierzchnia dwóch tablic) obniżono w decyzji odwoławczej do 22.800 zł (gdzie podstawę wyliczeń stanowiło 12 m2 czyli powierzchnia jednej tablicy). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istota sporu w przedmiotowej sprawie koncertuje się zatem w istocie nie na tym, czy skarżący zajął pas drogowy po upływie terminu zezwolenia, ale na definicji reklamy i dokonanej w tym zakresie w zaskarżonej decyzji wykładni prawa materialnego. Sąd nie podzielił jednak podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędną wykładnię, że urządzenie znajdujące się w pasie drogowym (w okresie od [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r.) stanowiło reklamę. Dokonana w zaskarżonej decyzji wykładnia definicji reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p. nie narusza także definicji tablicy reklamowej z art. 2 ust. 16b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.), do której się odwołuje. Zgodnie z art. 4 ust. 23 u.d.p. termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych, co do zasady, jako widoczny dla użytkowników drogi nośnik informacji wizualnej, posiadający materialną formę, w tym m.in. formę płaskiej tablicy wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, która będzie wypełniona określoną wizualną treścią. W świetle ustanowionej z woli ustawodawcy definicji pojęcie reklamy musi być zatem uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. W definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania. Z tych względów płaska tablica reklamowa z zamocowanymi i konstrukcją nie zawierająca jednak jakikolwiek informacji wizualnej (pusta tablica) nie może być uznawana za reklamę. Jeżeli jednak taką informację wizualną posiada, jest już nośnikiem informacji i wraz z konstrukcją i zamocowaniami stanowi reklamę. W takim wypadku za powierzchnię zajętego pasa drogowego należy uznać całą powierzchnię tablicy reklamowej, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (słowna, graficzna itp.), umieszczona na konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Za prawidłowe WSA w Gdańsku uznał również poparte orzecznictwem sądów administracyjnych stanowisko Kolegium, że istota reklamy zawiera się w kierowanych za zewnątrz treściach. Na tablicy reklamowej musi zatem wystąpić jakaś treść. Nie ma jednak faktycznie znaczenia co ona komunikuje, chyba że dotyczy włączeń wskazanych w art. 4 ust. 23 u.d.p. (znak drogowy, tablica dotycząca formy ochrona przyrody, lub formy ochrony zabytków, informacja o obiektach użyteczności publicznej). Istotne zatem pozostaje to, że informacja wizualna na tablicy ingeruje w przestrzeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni wskazanych przepisów na gruncie niniejszego stanu faktycznego, co w konsekwencji skutkowało nieuwzględnieniem skargi oraz zaniechaniem uchylenia decyzji organu w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji: a) błędnie przyjął, że urządzenie znajdujące się w pasie drogowym (w okresie od [...] kwietnia 2020 roku do dnia [...] czerwca 2020 roku) stanowiło reklamę, czyli umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p., a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890), podczas gdy skarżący prawidłowo usunął ze wszystkich nośników treści reklamowe, zaś treści widniejące na tych nośnikach po wskazanej dacie stanowiły jedynie fragmenty pozostałości po starych plakatach promujących bezpieczeństwo ruchu drogowego, których właścicielem był Zarząd Dróg i Zieleni w Gdańsku; b) wskazał w treści uzasadnienia wyroku, że w świetle ustanowionej z woli ustawodawcy definicji, pojęcie reklamy musi być uwzględnione szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści definicji z art. 4 ust. 23 u.d.p., tj. reklamę stanowi "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", jak również w skład reklamy zalicza się elementy konstrukcyjne i zamocowania, a jednocześnie Sąd pierwszej instancji błędnie i sprzecznie z powyższym przyjął, iż urządzenie znajdujące się w pasie drogowym (w okresie od [...] kwietnia 2020 roku do dnia [...] czerwca 2020 roku) stanowiło reklamę, podczas gdy skarżący do dnia [...] marca 2020 roku (czyli przed upływem terminu udzielonego zezwolenia) zlecił demontaż reklam, a w związku z czym urządzenia zostały pozbawione zarówno informacji wizualnej prezentowanej w okresie od [...] marca do [...] marca 2020 roku przez skarżącego, jak również elementu konstrukcyjnego i zamocowań (w tym zdemontowana została płaska powierzchnia służąca ekspozycji reklamy), co wyklucza przyjęcie, iż urządzenie stanowiło tablicę reklamową (co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia nośnika); 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni wskazanych przepisów na gruncie niniejszego stanu faktycznego, co w konsekwencji skutkowało nieuwzględnieniem skargi oraz zaniechaniem uchylenia decyzji organu w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż: a) pas drogowy w okresie od [...] kwietnia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. został zajęty poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 12 m2, podczas gdy zgodnie z treścią art. 2 pkt 16b u.p.z.p. przez tablicę reklamowa należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem, a w związku z czym, po demontażu reklam przez skarżącego w okresie od [...] kwietnia 2020 roku do [...] czerwca 2020 roku w pasie drogowym umieszczona była jedynie konstrukcja, która nie zawierała elementu stanowiącego plaską powierzchnie służącą ekspozycji reklamy w konsekwencji czego, obiekt ten nie może zostać zakwalifikowany jako tablica reklamowa; b) dowolne przyjęcie, że płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy, która jest elementem obligatoryjnym tablicy reklamowej zgodnie z treścią art. 2 pkt 16b u.p.z.p., stanowi stalowa blacha, która nie służy ekspozycji reklamy, a rzeczywiście jest jedynie elementem konstrukcyjnym nośnika, uniemożliwiającym przebijanie światła, tła i wiatru za reklamą przez winylową siatkę, podczas gdy płaską powierzchnie służąca ekspozycji reklamy w niniejszym stanie faktycznym stanowiły zdemontowane płaskie powierzchnie winylowe na których nadrukowane były treści reklamowe, które zostały usunięte z dniem [...] marca 2020 roku, i to właśnie wskazane siatki winylowe winny zostać uznane jako płaskie powierzchnie służące ekspozycji reklam, o których mowa w art. 2 pkt 16b u.p.z.p., a które to zostały usunięte we właściwym terminie (tj. z dniem [...] marca 2020 roku); 3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 2 pkt 2 w zw. z ust. 6 u.d.p. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni wskazanych przepisów na gruncie niniejszego stanu faktycznego, co w konsekwencji skutkowało nieuwzględnieniem skargi oraz zaniechaniem uchylenia decyzji organu w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zasadne jest wymierzenie skarżącemu kary za zajęcie pasa drogowego przez reklamę z przekroczeniem terminu na jaki udzielono zezwolenia w wysokości 10-krotności opłaty na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 22.800 zł, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym organ był w pełni uprawniony do odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, ewentualnie organ winien wymierzyć karę pieniężną z zastosowaniem innego przelicznika, odnoszącego się do obiektu budowlanego tj. liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 kpa w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i zaniechanie uchylenia decyzji organu w sytuacji, gdy organ dokonał dowolnej - w miejsce swobodnej - oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zeznań osób przesłuchanych w charakterze świadków i przyjęcie, iż obiekt posiadał płaski element pozwalający na ekspozycję treści reklamowych, podczas gdy: a) świadek M. K. - montażysta - zeznał, iż na nośniku, którego zdjęcia znajdują się w aktach sprawy, nie jest możliwa ekspozycja reklamy oraz wskazał na fakt, że zdemontowano klamry mocujące wraz z pasami mocującymi, co uniemożliwia ekspozycję reklamy, a także świadek ten wyraźnie zeznał, że na okazanych mu fotografiach nośnika (na których nie było siatki winylowej) nie jest możliwa ekspozycja reklamy; b) świadek R. P. - konstruktor - wyjaśnił, że blacha stalowa wypełniająca tablicę nośnika nie stanowi powierzchni do umieszczania reklamy, a jej zadaniem jest jedynie uniemożliwianie przebijanie światła, tła i wiatru za reklamą przez winylową siatkę reklamową oraz usztywnienie konstrukcji ramy obwodowej; 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i zaniechanie uchylenia decyzji organu w sytuacji, gdy organ dokonał dowolnej — w miejsce swobodnej — oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pisma z dnia [...] maja 2022 roku, które zostało sporządzone przez specjalistę z zakresu konstrukcji tablic reklamowych - inż. R. P. i przyjęcie, iż obiekt posiadał płaski element pozwalający na ekspozycję treści reklamowych, podczas gdy zgodnie z tym pismem, blacha stalowa wypełniająca tablicę nośnika nie stanowi powierzchni do umieszczania reklamy (czyli płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy), a jego zadaniem jest jedynie uniemożliwianie przebijania światła i tła za reklamą przez winylową siatkę reklamową oraz usztywnienie konstrukcji ramy obwodowej, a do eksponowania reklam służą wyłącznie zaprojektowane w tym celu siatki winylowe, wykończone tunelami, w których umieszczone są pasy służące do napinania winyli; 3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i zaniechanie uchylenia decyzji organu w sytuacji, gdy organ przeprowadził postępowanie w sposób wybiórczy i niepełny, a nadto w sposób sprzeczny z zasadą praworządności, a w konsekwencji - godzący w zasadę zaufania skarżącego do organów władzy publicznej, jak również naruszający słuszny interes skarżącego, i przyjęcie, iż zasadne jest wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 22.800 zł, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zeznania świadków, dokumentacja fotograficzna, przedłożone faktury, wyjaśnienia strony, przeczą, jakoby wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w łącznej wysokości 22.800 zł za zajęcie pasa drogowego [...] w G. (na wysokości nr [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi przez umieszczenie w pasie reklamy było zasadne bowiem skarżący przed upływem terminu udzielonego zezwolenia zlecił i wykonał demontaż reklam; 4) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na skutek dokonania przez Sąd pierwszej instancji jego błędnej wykładni i w konsekwencji przyjęcie, iż waga naruszenia prawa - zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma, a w związku z czym, zaniechaniu przez organ odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu strony, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy powinna prowadzić do wniosku, że naruszenie prawa było znikome oraz nieistotne, bowiem nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Skarżący nie naruszył bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni, oraz strona zaprzestała naruszania prawa, w związku z czym przytoczony przepis powinien znaleźć zastosowanie. W oparciu o te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej po przeprowadzeniu rozprawy, uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2024 r. pod sygn. akt III SA/Gd 719/23, jak również uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 października 2023 roku, nr SKO Gd 3329/22 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 11 maja 2022 r. nr GZDiZ.NP.647.134.13.2021.LG/AK - w całości, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku opisanego w punkcie 2 w całości - uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2024 r. pod sygn. akt III SA/Gd 719/23, jak również przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu: 1) z niżej wymienionych dokumentów: a) zdjęć nośnika położonego przy [...] w G. wykonane podczas kontroli w dniu [...] maja 2020 roku, b) cztery zdjęcia tablicy reklamowej ze standardowymi komercyjnymi reklamami prezentowanymi przez skarżącego w okresie do [...] marca 2020 roku, c) wiadomości e-mail z dnia [...] kwietnia 2020 roku skierowanej od A. O. [...] Rady Miasta Gdańska do skarżącego; d) wiadomości e-mail z dnia [...] kwietnia 2020 roku skierowanej od M. N. ([...] Gdański Zarząd Dróg i Zieleni) do skarżącego oraz poprzedzającej jej wiadomości z dnia [...] marca 2020 roku skierowanej od skarżącego do Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, 2) zobowiązanie przez Sąd stacji telewizyjnej [...] w serwisie informacyjnym do przedłożenia treści przeprowadzonych w miesiącach marzec i kwiecień 2020 roku wywiadów z [...] Miasta Gdańska – A. D.. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, te i inne wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez dokonanie jego niewłaściwej wykładni (pkt I. 1-3 petitum skargi kasacyjnej) oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II. 1-4 petitum skargi kasacyjnej). W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, CBOSA). Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Kolegium z 2 października 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że zdaniem sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy bez naruszenia prawa stwierdził, że w okresie od [...] kwietnia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. obiekt znajdujący się w pasie drogowym stanowił reklamę, tj. tablicę reklamową umieszczoną w pasie drogowym. Z kolei zarzuty skarżącego, podniesione w skardze kasacyjnej koncentrowały się na dwóch zasadniczych kwestiach – błędnego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny dokonanej przez organy oraz błędnej wykładni przepisów u.d.p. poprzez przyjęcie, że obiekty budowlane, które zostały w pasie drogowym po demontażu przez skarżącego pod koniec marca 2020 r. winyli reklamowych, w dalszym ciągu stanowiły reklamę w rozumieniu u.d.p. a w konsekwencji, że mieliśmy do czynienia z zajęciem pasa drogowego przez reklamę, co uzasadniało nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Przechodząc do zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przede wszystkim należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, na czym miałby polegać istotny wpływ zarzuconego naruszenia na wynik sprawy, co jest wymagane w ramach naruszeń formułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przez wymieniony "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny. Dodatkowo wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo powołał w powyższym zarzucie art. 151 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1326/24, CBOSA). Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. Istota podniesionych w pkt II.1-3 petitum skargi kasacyjnej zarzutów (naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) sprowadza się do dokonania przez organy dowolnej w miejsce swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków M. K. oraz R. P. z których wynikało, że na pozostałym po [...] kwietnia 2020 r. obiekcie nie jest możliwa ekspozycja reklamy jak również pisma z [...] maja 2022 r. sporządzonego przez specjalistę z zakresu konstrukcji tablic reklamowych – inż. R. P., z którego wynikało że blacha stalowa wypełniająca tablicę nośnika nie była powierzchnią przeznaczoną do umieszczenia reklamy, a jedynie powierzchnią uniemożliwiającą przebijanie światła i tła za reklamą przez winylową siatkę reklamową. Powyższe, zdaniem skarżącego świadczy o wybiórczym i niepełnym, sprzecznym z zasadą praworządności a w konsekwencji godzący w zasadę zaufania przeprowadzeniem postępowania, co powinno skutkować uchyleniem decyzji przez sąd pierwszej instancji. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów przypomnieć należy, że przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei przewidziana w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów wyraża postulat, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Wniosek o faktach powinien być oparty na dowodach zgromadzonych przez organ administracji, a rozpatrzenie dowodów powinno dotyczyć całokształtu materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być umotywowana i powinna prezentować całokształt materiału dowodowego bez uszczerbku dla równej – co do zasady – mocy wszystkich środków dowodowych. Ocena dowodów powinna być dokonana z zachowaniem reguł logicznego rozumowania, zgodnie ze wskazaniami wiedzy powszechnej i doświadczenia życiowego (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 80, teza 1). Jednocześnie w myśl art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast m.in. ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że powyższe zasady nie zostały naruszone w niniejszej sprawie przez orzekające w sprawie organy. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, kara naliczana jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Jak słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji, w przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest bowiem decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przeciwieństwie do twierdzeń skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji miał podstawy, aby uznać, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Organy przeprowadziły bowiem kompletne postępowanie dowodowe, spełniające wymogi wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew podniesionym zarzutom procesowym, sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowody był wystarczający do wydania zaskarżonych decyzji. Podniesionymi zarzutami skarżący nie podważył ustalonego przez organy, a przyjętego do wyrokowania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Zgromadzone dowody, w tym zeznania świadków zostały prawidłowo, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, ocenione przez organy obu instancji. Nie budzi wątpliwości, co znajduje także potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej w aktach sprawy i protokołach kontroli pasa drogowego, że skarżący zajmował pas drogowy w określonej lokalizacji przy [...] z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy. Zgodzić się należało z organami, że samo zdemontowanie winyli z powyższych nośników reklamowych nie oznaczało, że pozostała konstrukcja przestała być reklamą w rozumieniu u.d.p. Zaznaczyć należy, że Kolegium dokonało właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wskazanych w skardze kasacyjnej zeznań świadka M. K. i R. P.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób szczegółowy odniosło się zarówno do zeznań M. K. jak i wyjaśnień R. P. wskazując z jakich przyczyn uznało, że dowody te nie podważyły przyjętych w sprawie ustaleń odnoszących się do charakteru tablicy pozostawionej przez skarżącego w pasie drogowym w okresie od [...] kwietnia do [...] czerwca 2020 r. Wskazać należy że powyższe dowody – wskazujące że pozostała w pasie drogowym tablica z płaską powierzchnią w postaci blachy – nie mogła stanowić powierzchni do umieszczenia reklamy - opierały się na przyjętym przez skarżącego technicznym sposobie prezentowania reklamy – za pomocą siatek winylowych, natomiast w żadnym zakresie nie odnosiła się do konstrukcji pozostawionej tablicy jako urządzenia do prezentowania reklamy. O tym, że istniała techniczna możliwość prezentowania reklamy bezpośrednio na powierzchni blachy świadczy niekwestionowany fakt (oparty o dokumentację fotograficzną), że na jednej z takich powierzchni, po usunięciu siatek winylowych przez skarżącego w marcu 2020 r. ujawniony został plakat promujący bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z wyjaśnień skarżącego z [...] maja 2022 r. wprost wynika, że to on zrezygnował z wykorzystywania blach stanowiący element konstrukcyjny nośnika jako powierzchni prezentowania reklamy, zastępując to napinanymi na jej powierzchnię siatkami winylowymi. Zatem przyjęty przez skarżącego techniczny sposób wykorzystywania nośników (tablic) reklamowych, jako elementu konstrukcyjnego pod siatki winylowe, na których widniały treści reklamowe a nie umieszczanie reklamy bezpośrednio na powierzchni blachy nie mógł mieć wpływu na ocenę, czy w świetle regulacji art. 4 pkt 23 u.d.p. mamy do czynienia z reklamą (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia). Powoływana przez autora skargi kasacyjnej zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), niewątpliwie ma doniosłe znaczenie, jednak jej zastosowanie w stanie faktycznym sprawy wymagałoby wykazania, że organ swoim działaniem w sposób jednoznaczny i obiektywnie uzasadniony wprowadził stronę w błąd co do jej obowiązków prawnych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ nie poinformował skarżącego, że może pozostawić tablicę reklamową czy fundament w pasie drogowym do czasu przekazania kolejnej informacji. Nie zapewnił go, że brak zezwolenia nie rodzi konsekwencji prawnych. Nie zmienił ani nie zawiesił obowiązku wynikającego z wcześniejszej decyzji. Nie można zatem przyjąć, że stan bezprawności powstał wskutek działań organu. W niniejszej sprawie nie wystąpiło żadne zapewnienie, które mogłoby zostać odczytane jako zgoda na dalsze zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżący, jako przedsiębiorca wielokrotnie uzyskujący decyzje w tym zakresie, musiał znać procedurę i być świadomy, że brak decyzji oznacza brak tytułu prawnego. Miał zatem pełną świadomość czasowego charakteru zezwoleń oraz obowiązku usunięcia obiektu po upływie terminu, na jaki zostało ono udzielone. Tym bardziej, że w wydanej w dniu [...] lutego 2020 r. decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego skarżący został pouczony o obowiązku usunięcia reklamy po upływie terminu zezwolenia i wysokości kary za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, który w tym zakresie w pełni podzielił stanowisko Kolegium, że obiekt znajdujący się w pasie drogowym w okresie od [...] kwietnia do [...] czerwca 2020 r. stanowił tablicę reklamową – posiadał płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy na której taka reklama była prezentowana (na jednej z powierzchni). Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż czyniąc powyższe ustalenia organ nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (pkt II. 4 petitum skargi kasacyjnej) podkreślenia wymaga, że przewidziane w tym przepisie odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej stanowi szczególną formę reakcji na naruszenie prawa i jest zastrzeżone dla sytuacji, w których stopień jego doniosłości jest wyraźnie nieznaczny. Ocena "znikomej wagi naruszenia" musi być dokonywana w sposób obiektywny, z uwzględnieniem czasu trwania naruszenia, jego zakresu oraz charakteru dobra chronionego. W niniejszej sprawie naruszenie łącznie trwało do [...] kwietnia do [...] czerwca 2020 r. (76 dni). Okres ten nie może być uznany za incydentalny ani marginalny. Przez ponad dwa miesiące w pasie drogowym pozostawała tablica reklamowa bez wymaganego zezwolenia. Już sam czas trwania naruszenia wyklucza jego kwalifikację jako znikomego. Co przy tym istotne, kluczowe znaczenie należy nadać okoliczności, że skarżący jest podmiotem profesjonalnie prowadzącym działalność w branży reklamowej, zatem powinien co najmniej znać obowiązujące prawo oraz do niego się stosować. Okoliczność ta dodatkowo przemawia przeciwko uznaniu naruszenia za znikome. Jednocześnie podkreślić należy, że podnoszona okoliczność braku negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie, w szczególności bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze w wyniku zajęcia pasa drogowego nie mogły mieć znaczenia. Konstrukcja administracyjnej kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 u.t.d. jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy, czy od powstania szkody, lecz od samego faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Stanowisku autora skargi kasacyjnej sprzeciwia się również treść przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., z którego wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym, między innymi, reklam może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (z zastrzeżeniem, niemających zastosowania w sprawie wyjątków), z którego również wynika (pkt 2), że właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby zagrażać m.in. bezpieczeństwu ruchu drogowego. Na umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym skarżący uzyskał stosowne zezwolenie, lecz ono wygasło z końcem marca 2020 r., a zatem jej lokalizacja ze swej istoty nie mogła stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w pkt I. 1-3 petitum skargi kasacyjnej – błędnej wykładni art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 5 u.d.p. z uwagi na ich wzajemne powiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne ich łączne rozpoznanie. Wskazać zatem należy, że w myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, 1907 i 1940 oraz z 2025 r. poz. 527 i 680), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 i 1940). Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast urządzeniem reklamowym, w myśl art. 2 pkt 16c u.p.z.p. jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca w powyższej definicji wskazał, że przez reklamę należy rozumieć nie tylko tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. ale także każdy inny nośnik informacji wizualnej. Zatem reklamą będzie również samochód, zaparkowany w pasie drogowym, jeżeli z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że nie służył on do jazdy po drogach publicznych lecz był nośnikiem treści reklamowych (zob. wyrok NSA z 9 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2691/24). Kwestia interpretacji ww. legalnej definicji reklamy była już przedmiotem licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika jednolite stanowisko, iż pojęcie "reklamy" zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p. należy rozumieć szeroko. W wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2749/15 NSA wskazał, iż z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Stwierdził, iż: "Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie musza zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo." (analogicznie w wyroku NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11). Podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14). Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). Zaznaczyć należy, że już w wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, NSA wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej u.d.p. wedle następującej definicji: "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". (...) pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. (...) W definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania, zatem istnieje potrzeba wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia reklamy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że to w jaki sposób poszczególne elementy tego rodzaju obiektu będą wykorzystane do prezentowania treści reklamy, zależy od inwencji projektanta oraz woli właściciela. Ważne jest natomiast, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 u.d.p., służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 omawianej ustawy)." (por. także wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni definicji "reklamy", uznając że urządzenie znajdujące się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...] (działka drogowa nr [...], obręb [...] - na wysokości [...] nr [...]), w spornym okresie czasu czyli pomiędzy [...] kwietnia i [...] czerwca 2020 r. odpowiada powyższej definicji. Ujawnione w trakcie kontroli pasa drogowego urządzenie miało zamontowaną płaską powierzchnię w postaci blaszanej tablicy, na której z jednej strony widniała treść "[...]" skierowana do użytkowników drogi, a zatem była to informacja wizualna ingerująca w przestrzeń. Wskazywana przez skarżącego okoliczność, że dokonał on zdjęcia prezentowanych przez siebie treści reklamowych w postaci siatek winylowych nie oznacza, że pozostała część urządzenia – tablicy reklamowej - przestała odpowiadać definicji reklamy. Pomimo usunięcia siatek winylowych pozostała w pasie drogowym blaszana tablica posiadająca płaską powierzchnię, na której jako nośniku informacji wizualnej znajdowała się określona treść, w tym wypadku skierowana do użytkowników drogi. Oznacza to, że istniała techniczna możliwość prezentowania treści reklamowych bezpośrednio na blaszanej powierzchni, tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym, że blaszana powierzchnia stanowiła jedynie element usztywniający i ochronny przed przenikaniem światła dla rozpiętych winyli aby reklama była czytelniejsza. Oznacza to, że organy prawidłowo przyjęły, że do czasu demontażu blaszanych powierzchni tablic mieliśmy do czynienia z tablicą reklamową. Sam sposób i technologia prezentowania reklam przez skarżącego nie może świadczyć, czy w sprawie mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jako nośnika informacji wizualnej, bowiem w niniejszej sprawie organy wykazały, że także blaszana powierzchnia tablicy reklamowej mogła stanowić podstawę do prezentowania reklamy, co w niniejszej sprawie miało miejsce na powierzchni 12 m2. Powyższej oceny nie może zmienić, forsowana przez skarżącego teza, że w stanie faktycznym sprawy jedynie wykorzystywane przez skarżącego siatki winylowe winny zostać uznane za płaskie powierzchnie służące ekspozycji reklamy. Taką powierzchnią jest również powierzchnia blaszanej tablicy pozostawiona przez skarżącego, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Jednocześnie zaznaczyć należy, że w utrwalonym orzecznictwie wskazuje się, że podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. II GSK 560/08; z 17 sierpnia 2011 r., sygn. II GSK 803/10), a zatem okoliczność umieszczenia reklamy przez poprzedniego użytkownika tablicy reklamowej a nie przez skarżącego nie miał znaczenia dla pociągnięcia skarżącego, jako aktualnego właściciela tablicy reklamowej, do odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Przyjąć również należy, że wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że prezentowana treść nie ma charakteru reklamowego lecz była częścią akcji społecznej skierowanej do kierowców w zakresie ograniczenia prędkości, nie miała znaczenia dla przyjęcia, że czym mamy do czynienia z reklamą czy też nie. Pojęcie reklamy na potrzeby u.d.p. ma szeroki charakter, obejmuje swoim zakresem nie tylko promocję określonej firmy czy produktu, ale każdą wizualną informację (nie będącą znakiem lub sygnałem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę) również o charakterze społecznym, edukacyjnym czy informacyjnym. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 6 u.d.p. w zakresie jego niewłaściwej wykładni, poprzez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w zawyżonej wysokości – 10 krotności opłaty, podczas gdy organ powinien był odstąpić od wymierzenia kary lub też wymierzyć karę z zastosowaniem innego przelicznika, odnoszącego się do obiektu budowlanego a nie reklamy. Podniesiony zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku, w świetle przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, którym powinien czynić zadość zarzut błędnej wykładni prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15, CBOSA). Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe. Tymczasem sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni wskazanych przepisów a jedynie przytoczył ich treść, uznając że zarzut naruszenia wskazanej regulacji nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym skarżący podjął próbę polemiki z poglądem nieistniejącym co prowadzi do wniosku o braku ich skuteczności. Jakkolwiek w pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej został postawiony zarzut błędnej wykładni przywołanych powyżej przepisów prawa, to nawet przyjmując, że rzeczywista istota stawianych na ich gruncie kwestii odnosi się do niewłaściwego ich zastosowania, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, należałoby jednak stwierdzić, że również tak zrekonstruowany zarzut jest nieuzasadniony. Taki zarzut powinien zmierzać do wykazania i wyjaśnienia jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu) – jego ocena mogłaby być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały – tak jak w rozpatrywanej sprawie – skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22, z dnia 5 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 793/23, CBOSA). Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że pozostawiona przez skarżącego w pasie drogowym [...], po upływie terminu zezwolenia, konstrukcja spełniała definicję reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem zachodziły przesłanki do nałożenia na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego przez reklamę, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, co wiąże się z koniecznością wyliczenia kary w wysokości 10 – krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Końcowo odnosząc się do wniosków skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie wnioskowanych w skardze kasacyjnej dowodów, wskazać należy że powyższy wniosek nie mógł zostać uwzględniony, bowiem był on częściowo bezprzedmiotowy częściowo zaś niezasadny. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Część z wnioskowanych dowodów znajdowała się już w aktach sprawy, a zatem podlegała ocenie zarówno organów jak i sądu pierwszej instancji, zaś dokumenty z wiadomości e-mail dotyczące korespondencji pomiędzy skarżącym a [...] Rady Miasta Gdańska i [...] Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku nie odnosiły się do meritum sprawy (dotyczyły przede wszystkim uchwały krajobrazowej) a zatem brak było podstaw do jego uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.