II GSK 879/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r.; sygn. akt VI SA/Wa 2172/17 w sprawie ze skargi (...) na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia(...) nr (...) w przedmiocie skreślenia z listy aplikacji radcowskich oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2172/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi (...) na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich w punkcie 1. uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia (...) nr (...); w punkcie 2. zasądził od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącego (...) zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: (...) (skarżący) został wpisany na listę aplikantów radcowskich uchwałą Nr (...) Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia (...). Ślubowanie złożył w dniu (...). Aplikant uzyskał zaliczenie I roku aplikacji w roku szkoleniowym 2014. W 2015 r. nie zaliczył II roku aplikacji, bowiem nie przystąpił w wyznaczonych terminach do kolokwium z prawa spółek handlowych, prawa gospodarczego i prawa upadłościowego i naprawczego. W 2015 r. uzyskał pozytywne oceny z kolokwiów: prawo karne, postępowanie karne, prawo karne skarbowe, postępowanie karnoskarbowe, kodeks wykroczeń, postępowanie w sprawach o wykroczenia oraz prawo rodzinne i opiekuńcze. Złożył pozytywną opinię patrona, zaliczył praktyki pozasądowe i nie przekroczył dopuszczalnego limitu nieobecności na zajęciach w formie wykładów i ćwiczeń. W 2016 roku aplikant powtarzał II rok aplikacji i uzyskał pozytywną ocenę z kolokwium z prawa spółek handlowych, prawa gospodarczego, prawa upadłościowego i naprawczego oraz uzyskał zaliczenie praktyk i złożył opinię patrona. Jednakże przekroczył określoną w § 23 ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącego załącznik do uchwały Nr (...) Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia (...) w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej (dalej "Regulamin"), dopuszczalną liczbę nieobecności na zajęciach o 5 jednostek godzinowych i nie uzyskał zaliczenia II roku 2016. W związku z niezaliczeniem II roku w dniu (...), aplikant zwrócił się do Rady OIRP w Warszawie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zaliczenia roku (art. 28 ust. 2 pkt 1 Regulaminu). Wniosek aplikanta, negatywnie zaopiniowany przez kierownika szkolenia, nie uzyskał akceptacji Rady OIRP w Warszawie na posiedzeniu w dniu(...) Uchwałą z dnia (...) Rada OIRP postanowiła skreślić (...) z listy aplikantów radcowskich prowadzonej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie, uzasadniając to niezakończeniem aplikacji w ustawowym terminie bez usprawiedliwionej przyczyny. Od powyższej uchwały aplikant złożył odwołanie, w którym podniósł, że w toku II roku aplikacji w 2016 r. był nieobecny podczas 34 jednostek godzinowych i nie przekroczył limitu nieobecności, o którym mowa w § 23 ust. 1 Regulaminu aplikacji tj. 54 jednostek godzinowych. Ponadto wskazał, że nie został mu zakomunikowany fakt podjęcia przez Radę uchwały z dnia (....), którą to uchwałą Rada rozpoznała jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zaliczenia roku. Zaskarżoną uchwałą z dnia (...) Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia (...), którą skreślono (...) z listy aplikantów radcowskich. Organ odwoławczy wskazał, że aplikant nie mógł, zgodnie z Regulaminem, powtarzać kolejnego roku aplikacji, obowiązkiem Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie było podjęcie uchwały o skreśleniu go z listy aplikantów. W ocenie organu zgodnie z § 23 ust. 2 w zw. z § 28 ust. 5 Regulaminu odbywania aplikacji, liczbę dopuszczalnych nieobecności, o których mowa w ust. 1 § 23, ustala się proporcjonalnie do liczby jednostek godzinowych zajęć, w których aplikant powinien uczestniczyć z zaokrągleniem w górę do pełnej jednostki godzinowej. W przypadku (...) dopuszczalny limit nieobecności wynosił 29 godzin, a więc skoro jego nieobecności wyniosły 34 godziny, zatem przekroczył on dopuszczalny limit o 5 godzin. Organ wskazał, że Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej przyznaje kompetencję Radzie do zaliczenia roku szkoleniowego mimo przekroczenia dopuszczalnego limitu nieobecności, wskutek rozpatrzenia wniosku aplikanta zaopiniowanego przez kierownika szkolenia bądź komisję do spraw aplikacji. W aktach szkoleniowych (...) znajduje się opinia Kierownika Szkolenia zawierająca negatywną rekomendację, co do zaliczenia aplikantowi roku szkoleniowego. Rada rozpatrzyła wniosek na posiedzeniu w dniu (...), co znajduje odzwierciedlenie w treści protokołu, ale nie podejmowała w tym zakresie odrębnej uchwały, która podlegałaby doręczeniu. Decyzja, co do zaliczenia bądź odmowy zaliczenia roku szkoleniowego mimo przekroczenia dopuszczalnego limitu nieobecności jest dyskrecjonalną decyzją Rady i nie podlega zaskarżeniu. Skarżący, nie zgadzając się z uchwałą Prezydium KRRP w terminie zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż oceniając zaskarżone uchwały Sąd I instancji uznał, że naruszają ono prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. WSA wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 233, - dalej: u.r.p.) aplikanta radcowskiego skreśla się z listy aplikantów radcowskich w przypadku niezakończenia przez niego bez usprawiedliwionej przyczyny aplikacji radcowskiej w terminie, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy. Przepis, do którego odsyła powyższa norma stanowi natomiast, że aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Natomiast zgodnie z § 28 ust. 4 Regulaminu odbywania aplikacji, jest możliwość powtarzania przez aplikanta tylko jednego roku szkoleniowego w okresie trwania aplikacji. Skarżący powtarzał drugi rok aplikacji (czyli 2015 rok) w 2016 roku i zaliczył go merytorycznie (zdał wszystkie egzaminy) lecz nie zaliczył go z powodu nadprogramowych nieobecności w liczbie 5 godzin. Mając to na uwadze, w ocenie Sądu I instancji, ta sama okoliczność tj. powtarzanie roku nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej niezakończenie aplikacji w terminie ustawowym, a jednocześnie okoliczności uzasadniającej skreślenie skarżącego z listy aplikantów. Już sam fakt, że organ zgodził się na powtarzanie roku oznaczało, że skarżący nie ukończy aplikacji w ustawowym terminie trzech lat, tj. do dnia 31 grudnia 2016 r. Sąd I instancji, podzielił w tym zakresie pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1843/16. W ocenie Sądu I instancji zasadniczym problemem w niniejszej sprawie, którym zajęły się organy w sposób niedostateczny była kwestia czy skarżący usprawiedliwił przyczyny przekroczenia dopuszczalnego limitu nieobecności w roku szkoleniowym 2016. Sąd I instancji powołał się na pismo z (...), w którym skarżący wskazał, że jego nieobecność na zajęciach była spowodowana okolicznościami, które w jego ocenie powinny być uznane przez Radę za usprawiedliwione. Nieobecności w dniach 4 maja, 1 czerwca i 7 września 2016 r. były związane z realizacją obowiązków zawodowych, jako (...) oraz (...) zatrudniony w (...). Wskazał, że świadczenie przez niego usług prawych na rzecz (...) stanowi praktyczną formę zdobywania i pogłębiania wiedzy prawniczej, w szczególności w zakresie nieprzewidzianym programem aplikacji tj. przepisów dotyczących funkcjonowania funduszy inwestycyjnych oraz towarzystw funduszy inwestycyjnych. Skarżący wyjaśnił również, że 22 czerwca 2016 r. i 20 lipca 2016 r. był nieobecny na zajęciach ze względu na konieczność sprawowania opieki na niespełna roczną córką ze względu na jej stan zdrowia. Ponadto skarżący wyjaśnił, że nikt nie mógł go zastąpić w pracy i był niezbędny pracodawcy. Co do opieki na dzieckiem wskazał, że nie było możliwości, by ktoś inny zajmował się dzieckiem ze względu na jego stan zdrowia - ząbkowało i miało wysoką temperaturę. Zdaniem Sądu I instancji powyższe okoliczności, jako decydujące dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie zostały przez orzekające w sprawie organy należycie rozważone. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek rozważań organu w tym zakresie, a mianowicie wyjaśnienia, dlaczego wskazane przez skarżącego powody absencji na zajęciach, a dotyczące ważnych obowiązków zawodowych oraz konieczności opieki na chorym dzieckiem nie mogły być uznana za usprawiedliwione. Organ ograniczył się do zacytowania treści pisma skarżącego z (...) oraz wskazał, że ocena w tym zakresie jest "dyskrecjonalna". Opinia kierownika szkolenia sprowadza się natomiast do stwierdzenia, że przekroczono limit dopuszczalnych nieobecności o 5 godzin. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że organy korporacji prawniczych obowiązane są do działania zgodnie z ogólnymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej i biorąc pod uwagę wagę uchwał powinny, przed podjęciem uchwały o skreśleniu z list aplikantów, dokonać wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organy samorządu radcowskiego obu instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony. Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie prawa procesowego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez niezasadne uchylenie uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia (...) Nr (...) oraz utrzymanej przez nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia (...) Nr (...) ze względu na przyjęcie, że organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony oraz nie odniosły się do całokształtu okoliczności oraz dowodów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy został przez organy wyjaśniony prawidłowo i wyczerpująco, przy wszechstronnym zbadaniu wszystkich istotnych - w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 2 u.r.p.- okoliczności sprawy - co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu - i wynika z niego jednoznacznie, że (...) nie zakończył bez usprawiedliwionej przyczyny aplikacji radcowskiej w terminie, o którym mowa w art. 32 ust. 2 u.r.p., co stanowi podstawę skreślenia z listy aplikantów radcowskich zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.r.p. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pełnomocnik (...) złożył pismo procesowe, w którym wniósł o oddalenie skargi w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 22 marca 2021 r. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. Na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych i Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 7 w zw. z art. art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.r.p. uznając, że w uchwałach tych brak jest odniesienia się organów samorządu radcowskiego do całokształtu okoliczności oraz dowodów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, a w szczególności w piśmie z (...) oraz wyjaśnień skarżącego usprawiedliwiających przekroczenie limitu obecności na zajęciach. Sprawiło to, zdaniem WSA, że obie zaskarżone uchwały nie poddają się kontroli sądowej, bowiem nie można poznać stanowiska organu w tej kwestii. W tym miejscu przypomnieć należy, że w piśmie z (...) skarżący wskazał, że jego nieobecność na zajęciach była spowodowana okolicznościami, które w jego ocenie powinny być uznane przez Radę za usprawiedliwione. Nieobecności w dniach 4 maja, 1 czerwca i 7 września 2016 r. były związane z realizacją obowiązków zawodowych, jako (...) oraz (...) zatrudniony w (...). Wskazał, że świadczenie przez niego usług prawych na rzecz Towarzystwa stanowi praktyczną formę zdobywania i pogłębiania wiedzy prawniczej, w szczególności w zakresie nieprzewidzianym programem aplikacji tj. przepisów dotyczących funkcjonowania funduszy inwestycyjnych oraz towarzystw funduszy inwestycyjnych. Wyjaśnił również, że 22 czerwca 2016 r. i 20 lipca 2016 r. był nieobecny na zajęciach ze względu na konieczność sprawowania opieki na niespełna roczną córką ze względu na jej stan zdrowia. Ponadto skarżący wyjaśnił, że nikt nie mógł go zastąpić w pracy i był niezbędny pracodawcy. Co do opieki na dzieckiem wskazał, że nie było możliwości, by ktoś inny zajmował się dzieckiem ze względu na jego stan zdrowia - ząbkowało i miało wysoką temperaturę. W związku z powyższym zauważyć trzeba, że wykonywanie obowiązków zawodowych nie może usprawiedliwiać nieobecność aplikanta na zajęciach. W myśl, bowiem § 7 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej praca zawodowa wykonywana przez aplikanta nie może zwalniać z wypełniania obowiązków aplikanta. Jednakże Sąd I instancji trafnie wskazał, że w podjętych uchwałach brak jest jakichkolwiek rozważań organu i wyjaśnień, dlaczego absencja skarżącego na zajęciach spowodowana koniecznością opieki na chorym dzieckiem nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. Organ ograniczył się do zacytowania treści pisma skarżącego z (...) oraz wskazał, że ocena w tym zakresie jest "dyskrecjonalna", a opinia kierownika szkolenia sprowadziła się natomiast do stwierdzenia, że przekroczono limit dopuszczalnych nieobecności o 5 godzin. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.r.p. aplikanta radcowskiego skreśla się z listy aplikantów radcowskich w wypadku niezakończenia przez niego bez usprawiedliwionej przyczyny aplikacji radcowskiej w terminie, o którym mowa w art. 32 ust. 2. W świetle tej regulacji zachodzi konieczności każdorazowego badania podstaw skreślenia i dokonaniu ustaleń czy w danym przypadku przyczyna niezakończenia aplikacji radcowskiej była "usprawiedliwiona", co zasadnie podniósł Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie (...) zaliczył pierwszy rok aplikacji. Powtarzając drugi rok aplikacji w 2016 r. zdał wszystkie egzaminy, lecz nie zaliczył go z powodu nadprogramowych nieobecności w liczbie 5 godzin. Dlatego też tak istotne jest odniesienie się organów do okoliczności, czy nieobecność skarżącego na zajęciach spowodowana koniecznością opieki na chorym dzieckiem mogła być uznana za usprawiedliwioną. Tym bardziej, że absencja (...) z tej przyczyny to opuszczenie 6 godzin zajęć w dniu 22 czerwca 2016 r. i 2 godzin zajęć w dniu 20 lipca 2016 r. Przy przyjęciu, bowiem, że nieobecność skarżącego w tych dniach była usprawiedliwiona nie przekroczyłby dopuszczalnego limitu określonego w § 23 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Z powyższych względów zgodzić należy się z Sądem I instancji, że brak odniesienia się organów samorządu radcowskiego do całokształtu okoliczności oraz dowodów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania daje podstawę do stwierdzenia, iż wydana została z naruszeniem w art. 7 w zw. z art. art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.r.p. Dlatego też skargę kasacyjną, jako niezasadny należało oddalić w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo żądania zawartego w piśmie procesowym skarżącego, nie zasądził na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem pismo to zostało wniesione po terminie określonym w art., 179 p.p.s.a., co powoduje, że nie ma podstaw do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o których mowa w art. 204 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.