II GSK 847/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 429/15 w sprawie ze skargi S.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.Z. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę S.Z. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący [...] kwietnia 2014 r. został wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej przez Komendanta Stołecznego Policji. Następnie do organu wpłynęła informacja z Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z XIV Wydziału Karnego, że przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie karne w sprawie o czyn z art. 229 § 1 k.k. W związku z powyższym decyzją z dnia [..] września 2014 r. Komendant Stołeczny Policji skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Komendant Główny policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd podał, że podstawą prawną skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej był art. 29 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r. poz. 1099; dalej: u.o.o.m.). Jak wynika z art. 26 ust. 3 pkt 5 u.o.o.m., na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne o takie przestępstwo. W ocenie Sądu, norma wynikająca z art. 29 ust. 6 pkt 2 u.o.o.m. obejmuje swoim zakresem sytuacje, w których dana osoba, pomimo przeszkody uregulowanej w art. 26 ust. 3 pkt 5 tej ustawy, została wpisana na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, choć toczyło się wobec niej, wszczęte przed dokonaniem wpisu, postępowanie karne o przestępstwo umyślne. Art. 29 ust. 6 pkt 1 u.o.o.m., odnosi się zdaniem Sądu I instancji do osób wpisanych na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, wobec których następnie zostało wszczęte postępowanie karne o przestępstwo umyślne. W niniejszej sprawie, skarżący został wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 22 kwietnia 2014 r. Postępowanie karne w sprawie o czyn z art. 229 § 1 k.k. zostało natomiast wszczęte w roku 2008. Dlatego też Komendant Główny Policji dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 6 pkt 2 u.o.o.m. Przepisy art. 29 ust. 6 pkt 2 oraz art. 26 ust. 3 pkt 5 u.o.o.m., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji obu instancji, weszły w życie 1 stycznia 2014 r. na podstawie art. 50 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. z 2013 r., poz. 829; dalej: u.z.u.r.w.z.). Jak wynika z art. 39 ust. 1 tej ustawy, dane osób, które w dniu 31 grudnia 2013 r. posiadały ważne licencje pracownika ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego, właściwy komendant wojewódzki Policji wpisuje na listy, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, wydając w tym przedmiocie zaświadczenie. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 6 tej ustawy, postępowania w sprawie wydania, odmowy wydania, zawieszenia lub cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej lub licencji pracownika zabezpieczenia technicznego wszczęte i niezakończone do dnia 1 stycznia 2014 r. umarza się. Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, wprowadziła kompleksowe zmiany dotyczące m.in. zawodów pracowników ochrony. Ustawodawca, w związku z wejściem w życie 1 stycznia 2014 r., nowych przepisów materialnych dotyczących tych zawodów przyjął zasadę, że toczące się, niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy, postępowania dotyczące licencji pracownika ochrony fizycznej, nie będą kontynuowane z zastosowaniem nowych przepisów. Ustawodawca stanowiąc, że toczące się postępowania będą umarzane, nie przyjął rozwiązania, polegającego na wydłużeniu mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów materialnych i zastosowaniu ich w toczących się, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, postępowaniach. Oznacza to, że zastosowanie przez organy nowej regulacji prawnej dotyczącej m.in. skreślenia pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, wymaga wszczęcia nowego postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie obejmują zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie. S.z. zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 u.o.o.m. w zw. z art. 50 u.z.u.r.w.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że powołany przepis u.o.o.m. ma zastosowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna S.. oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zatem na naruszeniu prawa materialnego. Z treści stawianego zarzutu wynika, że kwestionuje ona wyrok Sądu I instancji poprzez naruszenie przez ten Sąd prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu w jej sprawie art. 29 ust. 6 pkt 1 u.o.o.m. w związku z art. 50 u.z.u.r.w.z. Niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegało na przyjęciu, że w sprawie skarżącego kasacyjnie miał zastosowanie art. 29 ust. 6 pkt 1 u.o.o.m. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna S.z. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie prawa materialnego, polegający na założeniu, że w sprawie skarżącego kasacyjnie nie powinien mieć zastosowania art. 29 ust. 6 pkt 1 u.o.o.m., zatem że podstawą skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie mogła być przesłanka, że został on skazany prawomocnym wyrokiem za popełnione przestępstwo umyślne lub że wszczęto w stosunku do niego postępowanie o taki czyn. Nietrafność tak stawianego zarzutu ma przede wszystkim charakter formalny, ale skutkiem tej wady jest konieczność uznania merytorycznej nietrafności zarzutu. Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny wyznacza granice rozpoznania sprawy kasacyjnej. Niektóre wady formalne, a więc niespełnienie wymogów art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a., mogą być sanowane przez Sąd II instancji, jednak nie dotyczy to podstaw i zarzutów kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie powołał wprost przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, a więc przy zarzucie naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami stosowanymi przez organy, co stanowi wadę formalną skargi kasacyjnej, jednak daje podstawę do wypowiedzi Sądu II instancji, ze względu na treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1., zgodnie z którą - niepowołanie w skardze kasacyjnej wprost przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, a więc przy zarzucie naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami stosowanymi przez organy, pomimo że jest wadą formalną, również pozwala orzec w postępowaniu kasacyjnym, co do poprawności skarżonego wyroku. Jednak Sąd II instancji nie może zmieniać zakresu zarzutu stawianego przez stronę. Z treści zarzutu kasacyjnego wprost wynika, że skarżący dopatruje się wady wyroku w tym, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 29 ust. 6 pkt 1 u.o.o.m. Analiza uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie prowadzi do wniosku, że ten przepis nie był podstawą orzekania przez organy oraz kontroli sprawowanej przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku wyraźnie podkreślono, że wprawdzie organ I instancji jako podstawę decyzji wskazał art. 29 ust.6 pkt 1 i 2 u.o.o.m., to w sprawie S.Z. zastosowanie miał art. 29 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, co już zostało zauważone na etapie postępowania odwoławczego, bo tak skorygował podstawę prawną orzekania Komendant Główny Policji. Zatem Sąd I instancji kontrolował sposób stosowania art. 29 ust. 6 pkt 2 u.o.o.m., a nie art. 29 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. W związku z powyższym Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu, który nie był w sprawie stosowany, a to wynika jednoznacznie z treści uzasadnienia. Sprawą oczywistą jest, że nie można naruszyć przez niewłaściwe zastosowanie przepisu, który nie był stosowany. W takim stanie sprawy Sąd II instancji nie ma prawnej możliwości wypowiadania się w innym zakresie jak tylko ten, który został wskazany przez stronę w zarzucie kasacyjnym. Z tego więc powodu zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2) lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.2013.490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).