II GSK 763/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4087/14 w sprawie ze skargi K.L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od K.L. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4087/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz K.L. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W marcu 2014 r. K.L. złożył do Komendanta Stołecznego Policji wniosek o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Do wniosku załączył m.in. orzeczenie lekarskie wydane na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 marca 1999 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej (Dz. U. z 1999 r., nr 30, poz. 299) oraz dyplom ukończenia Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] studiów wyższych zawodowych – dziennych w zakresie prawno-administracyjnym oraz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendant Stołecznej Policji (dalej: KSP) decyzją z dnia [...] maja 2014 r. odmówił K.L. wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, bowiem przedłożony przez niego dyplom ukończenia studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej im. [...] w myśl znowelizowanych przepisów nie potwierdza posiadania specjalistycznego przygotowania w myśl art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2014 r., poz. 1099 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie osób i mienia). Organ stwierdził, że spełnienie wymogu określonego w powyższym przepisie potwierdza dyplom lub świadectwo uczelni, szkoły oficerskiej lub podoficerskiej Policji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał art. 29 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r., zgodnie z którym odmowa wpisu na ww. listę następuje - co jego zdaniem ma miejsce w tej sprawie - m.in. w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej nie spełnia wymogu określonego w art. 26 ust. 3 pkt 8 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia. KGP wyjaśnił, że posiadanie przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia potwierdzają dokumenty wymienione w art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia. Organ odwoławczy wskazał, że specjalistyczne przygotowanie teoretyczne w zakresie znajomości przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia potwierdzają także dyplomy uczelni kształcących w zakresie prawa, administracji publicznej, bezpieczeństwa narodowego lub bezpieczeństwa wewnętrznego (art. 26 ust. 8 ustawy). Ponadto w myśl art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829) spełnienie omawianego wymogu określonego w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy potwierdzają także zaświadczenia o ukończeniu kursów lub kursów zawodowych prowadzonych przez placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego, ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego i organizatorów kształcenia zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 68c ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: u.s.o.). Natomiast okazany przez skarżącego dyplom ukończenia uczelni nie jest dyplomem, o którym mowa w pkt 1 art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia, ani świadectwem czy zaświadczeniem wymienionym w pkt 3-7 art. 26 ust. 7 ww. ustawy. Zdaniem organu wbrew poglądowi skarżącego jego dyplom nie daje podstaw do przyznania mu uprawnień wynikających z przepisu art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy, ponieważ zgodnie z jego brzmieniem spełnienie wymogu posiadania przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia potwierdzają jedynie dyplomy lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej. Skarżący K.L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uznanie jego wyszkolenia potrzebnego do wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oraz zwrot przez Policję pieniędzy potrzebnych na pokrycie kosztów wpisu. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Jako załącznik do pisma z 3 lipca 2015 r. (k. 39 akt) skarżący przedłożył do akt ksero stanowiska Komendanta Stołecznego Policji omawiające przepisy prawa regulujące kwestie uprawnień Milicji Obywatelskiej i Policji w kwestii użycia środków przymusu bezpośredniego oraz broni oraz informujące o wszczęciu w Wydziale Zaopatrzenia KSP kwerendy, mającej na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie pobrania przez skarżącego broni oraz środków przymusu bezpośredniego (pałka, kajdanki itp.). Nadto skarżący załączył kserokopię zaświadczenia z czerwca 2015 r., w którym wskazano przebieg jego służby w Milicji Obywatelskiej i Policji w latach 1974-1994. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że organy Policji pominęły to, że przy dokonywaniu wykładni art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia, niezbędne było odwołanie do przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.), w tym do postanowień art. 149 i art. 153. Zgodnie z postanowieniami powołanych przepisów z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami (art. 149 ust. 1). Dotychczasowi funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej lub Służby Bezpieczeństwa, którzy podejmą służbę w Policji albo zostaną zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, zachowują odpowiednio ciągłość służby lub zatrudnienia (art. 150 ust. 1). Ilekroć w przepisach prawa jest mowa o Milicji Obywatelskiej i funkcjonariuszach Milicji Obywatelskiej, należy przez to rozumieć Policję i policjantów (art. 153). W konsekwencji bez znaczenia w sprawie pozostała kwestia, że ustawa o ochronie osób i mienia do ustawy nie odwołuje się do ustawy o Policji. W ocenie Sądu I instancji właśnie z uwagi na fakt, że w ustawie o ochronie osób i mienia brak definicji legalnej pojęcia "policja", w celu prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o ochronie osób i mienia niezbędne jest sięgnięcie do zapisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W związku z tym WSA uznał, że organ nie odniósł się w sposób prawidłowy do podnoszonej w odwołaniu kwestii posiadania przez skarżącego K.l. przygotowania praktycznego, jak też odpowiedniego wyszkolenia, z uwagi na pracę w Policji po 1990 roku oraz uczestniczenia w szkoleniach w okresie służby w Policji. Ponadto organ wskazując na wolę ustawodawcy o możliwości wykazania posiadania przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomości przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia wyłącznie za pomocą dyplomów lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej, zupełnie pominął uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Nr druku: 2331), zgodnie z którym zmiany miały na celu zmniejszenie liczby zawodów regulowanych. Wskazał, że zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej, albowiem z zgodnie z treścią art. 65 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność wyboru wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1999 r. sygn. akt K 33/98 podkreślił, że realizacja pełnej wolności do pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego. Wobec powyższego organ powinien rozważyć czy wykształcenie skarżącego, które uprawniało go do dalszego pełnienia służby już w szeregach Policji jest wystarczające do wykonywania zawodu pracownika ochrony fizycznej i czy odmowa wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie prowadzi do ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Komendant Główny Policji wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, ze legitymowanie się przez K.l. dyplomem ukończenia w 1980 r. wyższej Szkoły Oficerskiej im. generała [...] oraz jego służba w Milicji Obywatelskiej i Policji w latach 1974-1994, mogą być wystarczające i potwierdzać posiadanie przez ww. osobę przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomości przepisów prawa związanych z ochroną osób i mienia stosownie do wymagań w tym zakresie przewidzianych obowiązującymi od 1 stycznia 2014 r. przepisami ustawy o ochronie osób i mienia; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez przyjęcie, że przedstawione przez K.L. świadectwo ukończenia w 1980 roku Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] spełnia wymogi dokumentów potwierdzających kwalifikacje związane z wykonywaniem ochrony osób i mienia w rozumieniu art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia, które to dokumenty określają postanowienia z art. 26 ust. 3 pkt 8 tej ustawy; 3. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że organy Policji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i w następstwie rozstrzygnięciem naruszającym zasadę swobodnej oceny dowodów, a także niewłaściwym uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpoznanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzut sformułowany w punkcie 3 skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do kwestii, czy przedłożone przez skarżącego wraz z wnioskiem dokumenty potwierdzają posiadanie przez niego przygotowania praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 26 ust. 7 pkt 2 tej ustawy, posiadanie przygotowania teoretycznego i praktycznego w ww. zakresie potwierdzają m.in. dyplomy lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej. Stwierdził, że ustalenia organu odwoławczego co do tego, że przedstawiony przez skarżącego dyplom ukończenia Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] nie daje podstaw do przyznania mu uprawnień wynikających z przepisu art. art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia są niewystarczające, a stanowisko Komendanta Głównego Policji jest ogólnikowe. WSA uznał również, że organ nie odniósł się w sposób prawidłowy do podnoszonej przez skarżącego kwestii posiadania przygotowania praktycznego i wyszkolenia z uwagi na pracę w Policji po 1990 roku oraz uczestnictwa w szkoleniach w okresie służby w Policji. Sąd I instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia powołał wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co w zestawieniu z treścią wskazanych przez Sąd przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji nakazuje przyjąć, że w ocenie WSA decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał również na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest nieuprawnione. Nie można zgodzić się z poglądem WSA, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły problemu zakwalifikowania przedstawionego przez skarżącego świadectwa ukończenia Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] w sposób wyczerpujący oraz pominęły okoliczność uczestnictwa przez skarżącego w szkoleniach w czasie służby w Policji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości stanowisko organu II instancji, który uznaje, że dyplom ukończenia Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] pomimo, że nie jest dyplomem Policji, to jest dyplomem uczelni kształcącej w zakresie prawa, administracji publicznej, bezpieczeństwa narodowego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, o którym mowa w art. 26 ust. 8 ustawy o ochronie, zatem potwierdza specjalistyczne przygotowanie teoretyczne w zakresie znajomości przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia. Dyplom ukończenia tej szkoły nie potwierdza natomiast przygotowania praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych. Organ stwierdził również, że strona pomimo wezwania nie przesłała dokumentu, który potwierdzałby jej przygotowanie praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych, a tylko taki dokument wraz z dyplomem ukończenia Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [..] potwierdzałby spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia. Wbrew stanowisku WSA, organ II instancji w decyzji odniósł się do kwestii szkoleń odbytych przez skarżącego w trakcie służby w Policji, na co skarżący powołał się w odwołaniu od decyzji, a organ odwoławczy stwierdził, że argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji nie tworzą podstaw do wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Z uzasadnienia decyzji KGP wynika, że w jego ocenie podstawę posiadania przygotowania teoretycznego i praktycznego potwierdzają dokumenty wymienione w art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia. To stanowisko organu powinno zostać ocenione przez Sąd I instancji podczas kontroli zaskarżonej decyzji. Natomiast, WSA nie zajął w zaskarżonym wyroku stanowiska (a powinien to uczynić), czy prawidłowa jest ocena organu, zgodnie z którą przedstawione przez skarżącego świadectwo ukończenia Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] nie jest dokumentem potwierdzającym spełnienie wymogu określonego w art. 26 ust. 3 pkt 8 w zw. z ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia, co do potwierdzenia przygotowania praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych. Nie zajął również stanowiska w kwestii tego czy szkolenia, które skarżący przechodził w trakcie służby w Policji mogą świadczyć o posiadaniu przygotowania praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych w świetle art. 26 ust. 3 pkt 8 w związku z ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia. Należy zatem stwierdzić, że Sąd I instancji w istocie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Przy czym nie chodzi tu o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w zastępstwie organu, ale o ocenę prawidłowości stanowiska organu, jak już powiedziano, wyrażonego w sposób jasny i czytelny. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 26 ust. 3 pkt 8 i art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia, ponieważ Sąd I instancji nie dokonał wykładni tych przepisów, nie wypowiedział się też w kwestii poprawności ich zastosowania przez organy orzekające w sprawie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przesądzając o zasadności twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu, co do rozumienia art. 26 ust. 3 pkt 8 i ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, konieczne było uchylenie wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Kwestia pełnej wykładni wskazanych przepisów wymaga bowiem oceny na poziomie Sądu I instancji, ponieważ kontrolowany aktualnie wyrok nie zawiera stosownego odniesienia się w tej materii. Rozstrzygnięcie tej kwestii w postępowaniu kasacyjnym mogłoby stanowić ingerencję w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni stanowisko i argumentację przedstawione w niniejszej sprawie przez NSA. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania NSA rzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) pkt a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., po. 1804 ze zm.).