II GSK 840/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4403/21 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o., Sp. k. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 16 czerwca 2021 r. nr PR.61.60.2020.NP.3 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2022r., sygn. akt V SA/Wa 4403/21, po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. Sp.k. w K. (dalej: Przedsiębiorca, Spółka, Strona) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 16 czerwca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach (dalej: ŚWIF) z 26 marca 2020 r. i zasądził od GIF na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Po wpłynięciu do ŚWIF informacji o podejrzeniu naruszenia zakazu reklamy aptek i ich działalności przez sieć aptek D. oraz aptekę D.1 zlokalizowaną w P. (dalej: Apteka), organ ten wszczął postępowanie wobec Spółki, zakończone decyzją z 26 marca 2020 r., którą: 1. stwierdził naruszenie przez Przedsiębiorcę zakazu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019r., poz. 499 z późn. zm.; dalej: u.p.f.), poprzez prowadzenie reklamy 45 aptek ogólnodostępnych (szczegółowo wymienionych w treści decyzji), zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego poprzez prowadzenie reklamy powyższych aptek za pomocą komunikatu reklamowego o treści: "D.2 [...]", zamieszczonego na stronie internetowej www.[1].pl w dniach od 5 do 31 lipca 2019 r. i umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia powyższej reklamy aptek, 2. nałożył na Przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 18.000 zł za prowadzenie reklamy, o której mowa w punkcie 1. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, GIF zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Zdaniem GIF treść komunikatu dotyczyła akcji związanej ze sprzedażą końcówek serii produktów nieleczniczych, o krótkim terminie ważności, których cenę należy sprawdzić (w komunikacie nie wskazano szczegółowo produktów oraz w jaki sposób można takiego sprawdzenia dokonać). Ponadto w komunikacie zamieszczono logo "D.2", co świadczyła, że komunikat ten informował o akcji promocyjnej sprzedaży produktów, bez dokładnego wskazania, gdzie dane towary możliwe są do nabycia. Słusznie więc ŚWIF wskazał w decyzji 45 aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego, zawierających w swej nazwie "D.". Odbiorca ww. komunikatu bowiem mógł z łatwością skojarzyć akcję promocyjną z aptekami zawierającymi w nazwie wyraz "D." i w konsekwencji zdecydować o zakupie w ten sposób reklamowanych towarów właśnie w tych aptekach. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem Strony, że przekaz reklamowy dotyczył asortymentu niedostępnego w ofercie aptek, skoro użyto sformułowania "produkty nielecznicze". Zauważył, że w ofercie apteki, oprócz produktów leczniczych może znajdować się szereg "produktów nieleczniczych" i sformułowanie takie w żaden sposób nie informowało odbiorców o niemożności otrzymania takich produktów w aptece ogólnodostępnej. Wyjaśnił także, iż w sprawie chodzi o działania o charakterze reklamowym, które to odnoszą się do grupy aptek, posługujących się nazwą zawierającą wyraz "D." zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego, a nie do konkretnej apteki. Elementem łączącym ww. komunikat reklamowy z aptekami wymienionymi w treści decyzji był wyraz "D.", zawarty w logo "D.2" oraz w nazwach wszystkich aptek wymienionych w decyzji. Treść omawianego komunikatu można było odnieść do aptek, z uwagi na rodzaj proponowanych do sprzedaży artykułów, mogących być przedmiotem obrotu także w aptekach oraz zamieszczone w komunikacie logo "D.2" z charakterystycznym krzyżem. Zatem odbiorcy takiego komunikatu w łatwy sposób mogli go skojarzyć z aptekami, które w nazwie zawierają wyraz "D.", czyli treść komunikatu miała na celu zareklamowanie wymienionych aptek, jako miejsc gdzie prowadzone są akcje promocyjne. GIF uznał, że organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazania Spółce zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki, ponieważ komunikat był publikowany na stronie www.[1].pl w okresie od 5 do 31 lipca 2019 r. W ocenie GIF, brak jest również podstaw do zmiany wysokości kary pieniężnej, gdyż wymierzona kara spełniała przesłanki z art. 129b ust. 1 i ust. 2 u.p.f. Niższa kara pieniężna mogłaby nie zniechęcić Strony do naruszenia prawa w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółki na ww. decyzję, stwierdził, że podlegała uchyleniu, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f., a ustawa Prawo farmaceutyczne nie zawiera definicji reklamy apteki, którą wyłożono w orzecznictwie, że jest nią każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług, WSA doszedł do wniosku, że zamieszczenie na stronie internetowej www.[1].pl komunikatu "D.2 [...]" było reklamą. Jednocześnie Sąd podzielił zarzuty skargi, że organy obu instancji zaniechały ustalenia czy była to reklama sieci aptek "D. Apteka D.3". Spółka twierdziła bowiem, że reklama dotyczyła drogerii internetowej znajdującej się pod adresem www.[2].pl, która w swej ofercie nie miała produktów leczniczych i była prowadzona przez inny podmiot niż apteki. Nadto zarzucała, że podstawową funkcjonalnością tej strony jest, zgodnie z treścią zamieszczonego na niej regulaminu, umożliwienie użytkownikowi zamawiania konkretnych produktów, znajdujących się w magazynie podmiotu prowadzącego sprzedaż wysyłkową, czyli spółkę D. Spółka Akcyjna [...] spółka komandytowa z siedzibą w Ł. Podmiotem odpowiedzialnym za działanie strony ww.[2].pl jest spółka D.2 sp. z o.o. z siedzibą w Ł.. Żaden z tych podmiotów nie prowadzi ani apteki ogólnodostępnej, ani wysyłkowej sprzedaży leków. Na stronie internetowej www.[2].pl nie znajduje się ogólnodostępna lista czy wyszukiwarka lokalizacji aptek ogólnodostępnych, które w swojej nazwie zawierają skrót "D.". W związku z tym nie można połączyć strony internetowej www.[2].pl z konkretną apteką ogólnodostępną. Podmiot prowadzący apteki ogólnodostępne mające w nazwie skrót "D." prowadzi odrębną stronę internetową, na której znajduje się wyszukiwarka konkretnych aptek. Zdaniem WSA okoliczności te, zgłaszane na etapie postępowania administracyjnego, nie spotkały się z zainteresowaniem organów. Zaskarżone decyzje oparto na tezie, że przeciętnemu odbiorcy reklamy nazwa D. kojarzy się z apteką, choć sam baner nie zawierał informacji o miejscu, w którym można zapoznać się z reklamowaną ofertą i w konsekwencji przyjął, że można uznać, że reklamowana oferta dotyczyła towarów dostępnych w aptece ogólnodostępnej. Natomiast w treści przekazu reklamowego znajdowało się wprost wskazanie nazwy "D.2", co według Spółki miało być odesłaniem do strony internetowej www.[2].pl , na której znajdowała się reklamowana oferta produktów. Organy nie podjęły jednak próby sprawdzenia co znajduje się pod tym adresem – czy jest to wyłącznie drogeria czy też strona ta ma jakieś powiązania (np. odesłania ) do aptek. Organ II instancji uznał także, że produkty będące przedmiotem przekazu reklamowego są możliwe do nabycia w aptekach ogólnodostępnych, jednak nie przedstawił żadnych okoliczności faktycznych mogących przemawiać za prawdziwością tego twierdzenia; nie podjął żadnych czynności, aby ustalić, jakie produkty były przedmiotem oferty, która była promowana na stronach Skarżącej. Organy pominęły także całkowicie odmienności w logo między reklamowaną stroną internetową www.[2].pl, a siecią aptek ogólnodostępnych, które, mimo iż zarówno ta strona, jak i sieć aptek używają w nazwie tego samego słowa "d." to jednak istnieją daleko idące odmienności, tak w warstwie wizualnej jak i słownej (sieć aptek używa zawsze słowa "apteka" ). Zatem błędny był pogląd organów, że w opisanych okolicznościach było wystarczające dla naruszenia art. 94 a ust. 1 u.p.f. użycie słowa "D.". W ocenie WSA prowadziłby do absurdalnego wniosku, że podmiot nie będący apteką, który posługuje się nazwą częściowo zbieżną z nazwą apteki (sieci aptek) nie mógłby reklamować swojej działalności, bo byłaby to także reklama apteki. Sąd podkreślił, że reklama to działalność intencjonalna, nakierowana na zwiększenie popytu, a organy nie wskazały w jaki sposób to odbyło się w badanym przypadku. Szczególnie, że postępowanie zakończone m.in. wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, zostało skierowane do wydawcy reklamy, a nie podmiotu ją zlecającego czy właściciela strony internetowej www.[2].pl. Wobec powyższego, według WSA, organy obu instancji nie dokonały prawidłowego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie poczyniły prawidłowych ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., doprowadziło do nieprawidłowego uznania działania strony za reklamę w rozumieniu art. 94a u.p.f. Z tych względów WSA uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Zalecił WSA, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokonał ustaleń co w lipcu 2019 r. (moment emisji reklamy) znajdowało się pod adresem internetowym www.[2].pl, jakie produkty były na tej stronie oferowane, czy znajdowały się na niej jakieś informacje dotyczące sieci aptek ogólnodostępnych, czy strona oferowała odbiór kupionych produktów w aptekach ogólnodostępnych. Z wyrokiem WSA nie zgodził się organ - GIF i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie to w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80, 77 § 4 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), polegające na przyjęciu, że decyzja nie zawiera rozważań w zakresie tego, co znajdowało się pod adresem strony internetowej www.[2].pl i czy strona ta ma jakieś powiązania (odesłania) do aptek, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się e-mail zgłaszającej Pani H. D. z dnia 18 lipca 2019 r., gdzie potwierdza ona, że po kliknięciu w prezentowany Komunikat następowało przekierowanie na stronę apteki www.[2].pl i z uwagi na fakt, że dostęp do tej witryny był i jest powszechny, tj. jej treść stanowi okoliczność znaną organom z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.- naruszenie poprzez pominięcie) oraz z uwagi na treść Regulaminu obowiązującego do dnia 1 stycznia 2023 r., zamieszczonego na tej stronie www.[2].pl (tj. ważny na moment wydawania decyzji organów i wyroku w tej sprawie i znajdujący się w aktach sprawy), gdzie wskazuje się na sprzedawcę wysyłkowego (D. Spółka Akcyjna [...] sp. kom z siedzibą w Ł.) i aptekę wysyłkową, która w swojej nazwie apteki internetowej ma słowo "D.", mianowicie [3].pl; a na stronie www.[2].pl jest zakładka pod każdym produktem z opcją "odbiór w aptece" i w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego wynika, które z elementów komunikatu naruszają - w ocenie organu - zakaz reklamy aptek i ich działalności i dlaczego, oraz wskazane są przesłanki, które wpłynęły i w jakim zakresie na wysokość kary pieniężnej w tej sprawie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organy nie zgromadziły materiału dowodowego pozwalającego na przypisanie Spółce G. Sp. z o.o. sp. kom. odpowiedzialności za delikt administracyjny w postaci naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f., podczas gdy okoliczności faktyczne wynikające z dowodów zebranych w sprawie i znane organom z urzędu są - w świetle zasad doświadczenia życiowego i prostego oglądu strony www.[2].pl - wystarczające do przyjęcia wniosku, że adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f. powinna być właśnie ta Spółka; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy w niniejszej sprawie zaniechały ustalenia czy była to reklama sieci aptek "D. Apteka D.3" co nie jest zgodne z treścią uzasadnień decyzji organów obydwu instancji i ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie oraz z faktami, znanymi organom z urzędu, konkretnie fakt, że wpisanie w dowolną wyszukiwarkę internetową hasła: "D. Apteka D.3" powoduje wyświetlenie na pierwszym miejscu wyniku w postaci strony: www.[2].pl, do której właśnie kierował omawiany w sprawie Komunikat (Sąd naruszył art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie organy powinny badać także jaki był wpływ zamieszczenia tej reklamy na popyt produktów konkretnej sieci aptek i ewentualnie na popyt których zbywanych przez nią produktów, co zdaniem Organów nie ma znaczenia dla stwierdzenia odpowiedzialności prowadzącego reklamę aptek w rozumieniu art. 94a i art. 129b u.p.f.; Przy czym, naruszenia wskazane w pkt 1-4 miały istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż bezpośrednio doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przekonania o zasadności uchylenia decyzji organu odwoławczego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 5. art. 94a ust. 1 u.p.f. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i w konsekwencji uznanie, że do jego zastosowania konieczne jest wykazanie powiązania między adresem internetowym apteki a apteką ogólnodostępną, co zdaniem organów jest błędne, gdyż wystarczające jest wykazanie powiązania między adresem strony a siecią aptek (tu: D. Apteka D.3)-co bezspornie w sprawie wykazano (poprzez istnienie w zakresie odsyłanego adresu www słowa "D.", jak i poprzez tożsame logo zawarte w Komunikacie i na otwieranej stronie, do której on przekierowywał, z bezspornym logiem całej sieci aptek "D. Apteka D.3", w tym na terenie woj. śląskiego; 6. art. 94a ust. 1 u.p.f., polegające na ich błędnej wykładni, tj. uznanie, że do jego zastosowania konieczne jest wykazanie przez organ wpływu stwierdzonej reklamy apteki na popyt oferowanych przez nią produktów, z czym nie sposób się zgodzić, w tym w świetle istniejącego orzecznictwa (tj. nie odnotowanie wzrostu sprzedaży produktów nie niweluje faktu prowadzenia reklamy takiej apteki), jak i bezspornego w sprawie faktu (bo i przyznanego w sprawie przez Stronę), że prowadzenie reklamy miało miejsce (wniosek Sądu - str. 9 uzasadnienia wyroku); 7. art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a u.p.f. - poprzez błędną jego wykładnię i uznanie przez Sąd, że przepis art. 129b ust. 1 u.p.f. pozostawia organom wybór, czy odpowiedzialność ma ponosić prowadzący reklamę apteki czy zlecający reklamę, czy właściciel strony internetowejwww.[2].pl (strona 11 uzasadnienia wyroku) - co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem normy art. 129b u.p.f. W związku z powyższym wnosił skarżący kasacyjnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; zasądzenie od G. sp. z o.o. s. kom. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Argumentację na poparcie zarzutów Skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z 21 kwietnia 2023 r. Spółka wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych od organu. Z kolei pismem z 10 sierpnia 2023 r. Spółka poinformowała o połączeniu Strony – G. sp. z.o.o. sp.k. z siedzibą w K. ze spółką I. sp. z o.o. na mocy art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. i ta ostatnia spółka (I. sp. z o.o.) wstąpiła w prawa Strony. Na rozprawę przed NSA nie stawił żaden z pełnomocników obu stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu - GIF podlega oddaleniu, ponieważ wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego przepisu, a która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Należy zauważyć, że w sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej wymagały w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f. oraz art. 129b ust. 1 u.p.f., zgłoszonych w pkt 5-7 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ bowiem podważał zgodność z prawem kontrolowanego orzeczenia WSA z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania wadliwego rozumienia, a co za tym idzie wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji – jako wzorca legalności zaskarżonego działania – przepisu art. 94a ust. 1 u.p.f., szczególnie że prowadzenie reklamy apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności wbrew przepisom art. 94a było przesłanką nałożenia kary pieniężnej przewidzianej przez art.129b ust. 1 u.p.f. W tym przypadku, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., to jednak – będąc sądem unijnym – przy ocenie legalności postępowania przed sądem I instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej jest zobligowany uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE). W przeciwnym wypadku mogłyby bowiem doznać uszczerbku wywodzone z przepisów prawa unijnego zasady: skuteczności, jednolitości, pierwszeństwa prawa unijnego oraz efektywności ochrony sądowej (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1521/18 i powołane w nim orzecznictwo; opublikowany jak niżej powoływane orzeczenia: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu, nie można było pominąć – nawet pomimo braku podniesienia w tej mierze stosownych zarzutów – znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku TSUE z 19 czerwca 2025 r. w sprawie C–200/24. Przy ocenie skutków powołanego orzeczenia zasadne będzie odwołanie się do poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, a co za tym idzie do daleko idących podobieństw między postępowaniami przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz przed TSUE, przedmiotu orzeczeń tych sądów (których wspólnym mianownikiem jest rozstrzyganie "sporu o prawo", który w odniesieniu do postępowania przed TK dotyczy pionowej kolizji norm prawa krajowego, zaś w odniesieniu do postępowania przed TSUE dotyczy treści (interpretacji) prawa unijnego oraz jego ważności), ich mocy wiążącej oraz bezpośredniego wpływu na wynik postępowań sądowych – o braku zgodności z prawem tej decyzji należało wnioskować na podstawie następczego w relacji do daty wydania zaskarżonego orzeczenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C–200/24. Uzasadnione bbyło także uwzględnienie stanowiska wyrażanego w orzecznictwie NSA w związku z wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 (por. wyroki NSA z: 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 5001/16; 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1521/18 i powołane w nim orzeczenia). W tym też kontekście trzeba podkreślić, że poprzez ustanowienie klauzuli integracyjnej oraz stanowiących jej konsekwencję przepisów art. 91 Konstytucji RP, ustrojodawca wyraźnie i jednoznacznie zmierzał do ukształtowania treści postanowień ustawy zasadniczej w sposób określający relacje i wzajemny stosunek prawa krajowego – w tym jego otwartość oraz przychylność - wobec systemów prawa międzynarodowego oraz prawa unijnego, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, co nastąpiło poprzez konstytucjonalizację imperatywnej na gruncie prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda (art. 9 Konstytucji RP), zasady (nakazu) proumownej i prounijnej wykładni prawa, zasady bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowy międzynarodowej (art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) oraz istotnej z punktu widzenia omawianej kwestii – zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP). Tym samym, ustrojodawca nie mógł więc nie uwzględniać, jako konsekwencji integracji europejskiej roli oraz znaczenia TSUE, jako sądu wyłącznie właściwego w sporach o treść i obowiązywanie prawa unijnego, a więc jego wyłącznej i wiążącej jurysdykcji w tym zakresie, uzasadnionej potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2011 r., sygn. akt SK 45/09, w którym podkreślono, że "Rzeczpospolita Polska, zaaprobowała [...] podział funkcji co do kontroli aktów prawnych [...]. Wynikiem tego podziału funkcji jest przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność ostatecznego decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego"). W związku z powyższym, mając na uwadze znaczenie konsekwencji wynikających z art. 8 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, że z zasadą nadrzędności Konstytucji nie koliduje zasada pierwszeństwa prawa unijnego w rozumieniu ukształtowanym w orzecznictwie TSUE, z którego wynika, że realizuje się ona w płaszczyźnie stosowania prawa, nie zaś jego obowiązywania, a więc w płaszczyźnie poziomej, treściowej, nie zaś hierarchicznej odnoszącej się do kolizji norm prawa krajowego i prawa unijnego (zob. wyrok w sprawie C–106/77 Administracja Finansów Publicznych v. Simmenthal SpA) – wymaga przypomnienia, że celem tej zasady jest zagwarantowanie efektywności oraz jednolitości stosowania norm prawa unijnego, co stanowi naturalną realizację zobowiązań traktatowych. Wynika z nich (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, wcześniej art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów, zaś zobowiązaniu Państw Członkowskich do podejmowania wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii, towarzyszy jednoczesne zobowiązanie powstrzymywania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu takich działań, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów Unii. Stąd też właśnie – w związku z tym, że stosowanie prawa wynikającego z traktatów nie może być wyłączone przez przepisy krajowe, gdyż naruszałoby to wspólnotowy charakter tego prawa i podważałoby podstawy prawne funkcjonowania Wspólnoty, co skutkuje uznaniem braku podstaw do powoływania się na prawo wewnętrzne w celu przeciwstawienia go prawu unijnemu (zob. w tej mierze wyrok w sprawie C–6/64 Costa v. ENEL) – sąd krajowy stosujący przepisy prawa unijnego jest zobowiązany zapewnić pełną skuteczność jego norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym (wyrok w sprawie C–106/77). Nie jest bowiem dopuszczalne, by przepisy prawa krajowego naruszały jedność i skuteczność prawa Unii (zob. wyroki w sprawach: C–11/70; C–409/06; C–473/93). Tak też zasada pierwszeństwa prawa unijnego rozumiana jest w orzecznictwie sądów polskich (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18; wyroki NSA z: 11 grudnia 2012 r., sygn., akt I FSK 1162/12; 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I GSK 304/15; 24 października 2019 r., sygn. akt II GSK 1148/17; również orzeczenia TK np. w sprawach: P 37/05, K 18/04, K 32/09). Wobec tego, że w zakresie odnoszącym się do sporów o treść i obowiązywanie prawa unijnego TSUE posiada wyłączną i wiążącą jurysdykcję, co jest motywowane i uzasadnione potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania, w korespondencji do przywołanego powyżej rozumienia zasady pierwszeństwa stosowania prawa unijnego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie można było pominąć znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku TSUE w sprawie C–200/24. W sentencji tego wyroku Trybunał stwierdził, że "przyjmując art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE". W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że "[...] przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. W konsekwencji tego rodzaju przepisy krajowe należy uznać za ograniczenie swobodnego świadczenia usług (wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght, C-339/15, EU:C:2017:335, pkt 63, 64). W niniejszej sprawie ma to miejsce w przypadku art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika to ze sposobu, w jaki przepis ten był stosowany w decyzjach polskich organów administracyjnych i orzeczeniach polskich sądów, na których oparła się Komisja w uzasadnionej opinii, o których mowa w pkt 54 niniejszego wyroku, a które, jak przypomniano w tymże punkcie, nie są kwestionowane przez Rzeczpospolitą Polską. Tym samym ograniczenie swobody świadczenia usług zostało w niniejszej sprawie stwierdzone. [...] przepis ten uniemożliwia każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę w Polsce, poinformowanie o tym potencjalnych klientów. Ustanowiony w nim zakaz reklamy powoduje w szczególności, że warunki dostępu do rynku są względem nowych aptek trudniejsze. [...] taka sytuacja może być szczególnie niekorzystna dla przedsiębiorców mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Rzeczpospolita Polska, którzy muszą dołożyć dodatkowych starań, aby dać się poznać klientom zamieszkałym w Polsce. W związku z tym zakaz reklamy stanowi dodatkową przeszkodę, którą muszą pokonać przedsiębiorcy z innych państw członkowskich pragnący założyć aptekę w Polsce [...]. W związku z tym art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego prowadzi również do ograniczenia swobody przedsiębiorczości" (pkt 73 – 77). Podkreślił TSUE również, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [...]" (pkt 100), zaś w kontekście odnoszącym się do nadmiernego spożycia produktów leczniczych, że "[...] apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika z dowodów przedstawionych przez Komisję, o których mowa w pkt 54 i 74 niniejszego wyroku. W szczególności Komisja odniosła się do wyroku polskiego sądu, który uznał reklamę organizowania akcji badań diagnostycznych za niezgodną z prawem. W tym zakresie taki zakaz nie ma żadnego związku z celem ochrony zdrowia publicznego polegającym na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych, w związku z czym nie można go uznać za uzasadniony. W zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych [...], że [...] reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę. Zatem w następstwie tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby. Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości. [...] art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83 przewiduje, iż reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania tego produktu poprzez przedstawianie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, i nie może wprowadzać w błąd. Zamiarem prawodawcy Unii w tym przepisie było umożliwienie promocji produktów leczniczych bez zachęcania przy tym do nadmiernego ich spożycia" (pkt 104 – 108). W odpowiedzi na argument odnoszący się do zwalczania nadmiernego spożycia produktów leczniczych Trybunał zrekapitulował, że "[...] cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki", a w konsekwencji, że "[...] zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych" (pkt 113 – 114), zaś w zakresie odnoszącym się do niezależności zawodowej farmaceutów, że wymieniony zakaz "[...] wykracza poza to, co jest konieczne do ochrony niezależności zawodowej farmaceutów" (pkt 121). W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a co za tym idzie kontrola legalności decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej – nie mogła pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego wyroku TSUE. Jeżeli bowiem za uzasadniony w świetle wyrażonego w nim stanowiska należałoby uznać wniosek co do braku usprawiedliwionych podstaw ustanawiania w prawie krajowym zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, to tym samym prezentowane w kontrolowanej sprawie podejście Sądu I instancji i administracji publicznej do omawianej kwestii nie mogło być uznane za prawidłowe. Przy czym, zastrzeżenia Sądu, decydujące o uchyleniu obu kwestionowanych decyzji, dotyczyły kwestii, czy działania Spółki, mające charakter reklamy, miały na celu reklamę aptek sieci "D. Apteka D.3". Przedstawione w ww. wyroku TSUE rozumienie art. 8 ust. 1 dyrektywy 200/31/WE oraz art. 49 i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej sprzeciwia się bowiem kwalifikowaniu zachowania polegającego na reklamowaniu aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, jako naruszenia prawa, a co za tym idzie penalizowaniu tego zachowania na gruncie prawa krajowego, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nawet po ustaleniu, że działania Spółki miałyby charakter reklamy opisanej sieci aptek i ich działalności, to w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym brak byłoby podstaw do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za naruszenie art. 94a ust. 1 u.p.f. Ustanawiając ten przepis prawa "[...] Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkowało to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji Sąd I instancji prawidłowo uchylił obie zaskarżone decyzje, mimo że przyjął wykładnię art. 94a ust. 1 u.p.f., następnie zakwestionowaną przez TSUE w wyroku C- 200/24. Nie zachodziła zatem konieczność ustosunkowania się szczegółowego do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej dotyczących ustalenia czy oceniana reklama kojarzyła się z aptekami sieci "D. Apteka d.3" z uwagi na zakwestionowanie zakazu reklamy aptek i ich działalności w formie przewidzianej w art. 94a ust. 1 u.p.f. Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien uwzględnić skutki wyroku Trybunału z 19 czerwca 2025 r. w sprawie C-200/24 i ocenić wszystkie istotne okoliczności faktyczne, i na tej podstawie wydać decyzję. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 in fine p.p.s.a.