II GSK 840/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/GI 1047/21 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. III SA/Gl 1047/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA w Gliwicach), po rozpoznaniu skargi Miasta [...] (dalej zwanego miastem) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (dalej GITD) z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania, oddalił skargę. W stanie faktycznym sprawy Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w wyniku rozpatrzenia wniosku P. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. (dalej zwanego przedsiębiorcą) o wznowienie postępowania administracyjnego, decyzją z 7 kwietnia 2021 r. nr [...], uchylił własną decyzję z 26 maja 2015 r. nr [...], nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 1 500 zł, z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii I i II oraz umorzył postępowanie w sprawie. Konsekwencją powyższego było określenie we wskazanej wyżej decyzji należności podlegającej zwrotowi z budżetu Miasta [...] na łączną kwotę 2 189 zł, na którą złożyła się kwota 1 500 zł, z tytułu nałożonej kary pieniężnej oraz odsetki ustawowe, naliczane od dnia zapłaty kary, w kwocie 689 zł. Rozstrzygnięcie w tym zakresie organ administracji publicznej wydał na podstawie art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 54 – dalej zwana ustawą nowelizującą). Od powyższej decyzji odwołanie, w zakresie jej pkt 3 wniosło miasto, tj. w zakresie zobowiązującym je do zwrotu przedsiębiorcy należności wraz odsetkami. Strona odwołująca się podniosła, iż kwota podlegająca zwrotowi winna być obniżona o 12 %, stanowiące równowartość prowizji należnej Skarbowi Państwa. Podkreśliła, że jest stroną postępowania w tym zakresie, albowiem jej praw i obowiązków to dotyczy. Postanowieniem z 8 czerwca 2021 r., nr [...], GITD na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej zwanej dalej K.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że miasto nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał, iż jego obowiązek do zwrotu kary wynika wprost z ustawy nowelizującej, a postępowanie w sprawie nie kreowało nowego obowiązku podmiotu. Postępowanie zakończone decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 lipca 2021 r., nr [...], nie dotyczyło interesu prawnego wnoszącego odwołanie i nie kreowało nowego obowiązku podmiotu, gdyż ten wynika wprost z ustawy. Miasto nie mogło zatem złożyć odwołania od decyzji z 7 lipca 2021 r., nr [...], skoro nie było stroną postępowania. WSA w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi miasta na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 8 czerwca 2021 r., wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. oddalił skargę. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie służy wyłącznie stronie postępowania. Natomiast art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, użyte w 28 K.p.a., w bezpośrednim rozumieniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie przedmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracją państwową, przy czym właśnie organ administracyjny reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować" (J. Filipek, Rola prawa w działalności administracyjnej państwa, Warszawa 1974, s. 113) Natomiast stosownie do wyroku NSA w Warszawie z 2 czerwca 2000 r., I SA 1019/99, LEX nr 78926: "Treścią pojęcia interes prawny jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego interesu jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Uwzględniając niezwykłą różnorodność sytuacji prawnej jednostki, ukształtowanej przepisami prawa administracyjnego, od chronionych Konstytucją RP praw politycznych i socjalnych do chronionych prawem budowlanym interesów osób trzecich, należy zadowolić się stwierdzeniem, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Z przepisu art. 28 K.p.a. wynika bowiem jedynie wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Jeżeli zatem zostanie stwierdzone, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, to nie jest dopuszczalne określanie stopnia hipotetycznego wpływu wyniku tego postępowania na sytuację prawną tego podmiotu. Stwierdzenie, że postępowanie dotyczy "pośrednio" interesu prawnego, oznacza bowiem w istocie degradację interesu prawnego do rangi interesu faktycznego, który nie jest chroniony prawem. WSA w Gliwicach stwierdził, że treść art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że interes prawny, stanowiący podstawę legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, musi być własny i niejako pierwotny, a nie pochodny – innymi słowy, rozstrzygnięcie musi bezpośrednio wpływać na sytuacją prawną odnośnego podmiotu, nie zaś za pośrednictwem sytuacji prawnej innego podmiotu. WSA w Gliwicach zaznaczył, że obciążający jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek zwrotu przedsiębiorcy uiszczonej kary pieniężnej ma charakter pochodny względem uprawnienia przewoźnika do domagania się zwrotu tego świadczenia. W istocie służy on bowiem wyłącznie wykonaniu decyzji organu. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy obowiązek zwrotu świadczenia z budżetu gminy wynika bezpośrednio z ustawy, tj. z wskazanego powyżej treści art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy nowelizującej, nie jest natomiast kreowany przez decyzję. W stronami postępowania są przewoźnik i właściwy inspektor transportu drogowego, natomiast nie jest nim gmina, jakkolwiek ma interes faktyczny w orzeczeniu kary pieniężnej jako beneficjent środków z tego świadczenia. Sąd I instancji stwierdził, że spór w sprawie wynikający z faktu wniesienia przez Miasto [...] odwołania od decyzji z 7 kwietnia 2021 r., nr [...], sprowadza się do tego, czy zwrotowi z budżetu gminy winna podlegać kwota kary w pełnej wysokości czy pomniejszona o należną Skarbowi Państwa prowizję. Ta sprawa jednak nie powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym z zakresu transportu drogowego, gdyż celem art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy nowelizującej jest zapewnienie przewoźnikowi szybkiemu zwrotu uchylonej kary pieniężnej wraz z ustawowymi odsetkami. Ewentualne rozliczenia między gminą a Skarbem Państwa winny być dokonane w drodze wzajemnego porozumienia, a w razie jego braku w postępowaniu przed sądem powszechnym, a to w związku z art. 165 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP, natomiast nie w postępowaniu administracyjnym, którego gmina nie jest stroną, gdyż dotyczy ono wyłącznie interesu prawnego przewoźnika. W konsekwencji więc, skoro miasto nie było stroną postępowania, to nie przysługiwało mu prawo do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2021 r. wniosło miasto, zaskarżając ten wyrok w całości. Przedmiotowemu orzeczeniu skarżące kasacyjnie miasto, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia GITD z 8 czerwca 2021 r., w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania, które to postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 11 nowelizującej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania, a to w związku z przyjęciem, że miasto nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, w skutek czego na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę. Na tej podstawie skarżące kasacyjnie miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że stanowisko przeciwne do wyrażonego w zaskarżonym wyroku WSA w Gliwicach zajął w identycznym stanie faktycznym i prawnym, między innym w sprawach oznaczonych sygn.: III SA/Gl 1024/21, III SA/Gl 1025/21. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie sposób jest zgodzić się z twierdzeniem GITD, w myśl którego skoro zwrot kary przez miasto wynika wprost z przepisu prawa, to wydana decyzja nie dotyczy jego interesu prawnego. Zobowiązanie go bowiem do zwrotu środków, które otrzymało tytułem kary, stanowi bowiem nałożenie obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. i skutkuje koniecznością otwarcia podmiotowi zobowiązanemu drogi do kwestionowania tego obowiązku. Skarżące kasacyjnie miasto podkreśliło, że w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 7 kwietnia 2021 r. nastąpiła konkretyzacja nałożonego na niego ustawowo obowiązku, przy czym nastąpiło to nie w jej uzasadnieniu, ale rozstrzygnięciu. W związku z tym uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 28 K.p.a. i niezasadnie zastosował art. 134 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W myśl przytoczonej wyżej regulacji, wyjąwszy przesłanki nieważności postępowania, których w niniejszym przypadku nie stwierdzono, granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia skarżącego kasacyjnie, dotyczące mających jego zdaniem miejsce uchybień przepisom prawa materialnego czy procesowego. W niniejszej sprawie miasto, w skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Gliwicach, podniosło jeden zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 11 nowelizującej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i odmowę przyznania mu przymiotu strony postępowania, a to w związku z przyjęciem, że miasto nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, w skutek czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd I instancji oddalił skargę. Przedmiotowy zarzut przyporządkowało do podstawy prawnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a, który to przepis traktuje o zarzutach naruszenia prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarżące kasacyjnie miasto jako jeden z naruszonych przepisów wskazało art. 28 K.p.a., który to ze względu na odwołanie się w nim do materialnoprawnej kategorii interesu prawnego i obowiązku, ma mieszany materialno-procesowy charakter (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2826/15 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazany powyżej przepis nie jest samodzielną podstawą pozwalającą na stwierdzenie posiadania przymiotu strony w danej sprawie. W tym zakresie odwołuje się bowiem do pojęcia interesu prawnego, źródłem którego może być przepis prawa materialnego. W zarzucie skargi kasacyjnej, wskazując naruszone przepisy miasto podało regulacje art. 28 K.p.a. w zw. art. 18 ust. 11 ustawy nowelizującej. Art. 18 ust. 11 ustawy nowelizującej, sam w sobie nie stanowi jednak źródła uprawnień lub obowiązków stron. W swojej treści zawiera on bowiem odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., w zakresie uregulowanych tym aktem postępowań wznowieniowych. Tego rodzaju unormowanie, jakie wprost odnosiłoby się do praw i obowiązków poszczególnych podmiotów, zawiera inny przepis ustawy nowelizującej, tj. art. 18 ust. 9 tego aktu, którego strona nie wymieniła ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Takie sformułowanie samego zarzutu skargi kasacyjnej nie jest więc prawidłowe, gdyż pomija on, podobnie jak uzasadnienie skargi kasacyjnej, jego treść, ograniczając się do polemiki z argumentacją uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opartą na art. 28 K.p.a. W ramach swojego zarzutu skarżące kasacyjnie miasto zarzuciło Sądowi I instancji dopuszczenie się błędnej wykładni przepisów, w efekcie czego zaakceptowane zostało stanowisko organu, odnośnie nieposiadania przez nie interesu prawnego w załatwieniu sprawy. Według niego przyjęta przez WSA w Gliwicach wykładnia art. 28 K.p.a. w zw. z przepisami ustawy nowelizującej, nakładającej na jednostkę samorządu terytorialnego określone obowiązki, nie pozwala na wykluczenie istnienia po jego stronie interesu prawnego. Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przyznanie statusu strony postepowania administracyjnego jest materią związaną przede wszystkim z zagadnieniem procesowymi, tj. prawidłowym zastosowaniem tej kategorii przepisów. Odwołanie się jednak w treści zarzutu do art. 28 K.p.a., a przez to do pojęcia interesu prawnego sprawia jednak, że również aspekt materialnoprawny objęty jest zakresem regulacji powołanego wyżej przepisu. Przyznanie statusu strony danego postępowania, w konkretnej sprawie zindywidualizowanemu podmiotowi uwarunkowane jest stwierdzeniem, że sprawa ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, albo że żąda on czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w tym kontekście, należy pojmować zaś w kategoriach obiektywnych, jako oparty o określoną materialnoprawną jego podstawę. Innymi słowy może być on wywodzony z przepisu prawa o tym charakterze, będącego podstawą określonej kategorii uprawnienia lub obowiązku. Art. 28 K.p.a., jak to wyżej zaznaczono, nie może bowiem stanowić samoistnej podstawy dla uzasadnienia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a co za tym idzie źródła jej interesu prawnego na gruncie danej sprawy. Dokonanie oceny posiadania tego przymiotu winno się więc odbywać w powiązaniu z konkretnym przepisem prawa materialnego, będącym przedmiotem wykładni i zastosowania w konkretnym przypadku. We wniesionej skardze kasacyjnej miasto wywodzi swój interes prawny z przepisów ustawy nowelizującej, bez wskazania konkretnego jej przepisu, poza art. 18 ust. 11 tego aktu. To jednak art. 18 ust. 9 pkt 1 omawianej ustawy nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek zwrotu z własnego budżetu środków pozyskanych z tytułu kary administracyjnej, uiszczonej przez podmiot, na który karę tę nałożono, w następstwie uchylenia (w wyniku wznowienia postępowania) ostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia na niego tej kary. W kontekście tej regulacji miasto upatruje naruszenia swoich praw, poprzez nakazanie mu zwrotu uiszczonej przez konkretny podmiot kary, wraz z odsetkami, bez pomniejszenia jej o wysokość prowizji, o którą uszczuplone uprzednio zostały jego wpływy z tego tytułu. W sformułowanym w skardze zarzucie, ograniczonym jedynie do twierdzeń w odnośnie naruszenia prawa materialnego, miasto podniosło zarzut niewłaściwej wykładni wskazanych przez siebie przepisów, choć w okolicznościach sprawy, nieprzyznanie mu statusu strony, było przede wszystkim związane z prawidłowością zastosowania norm wynikających z art. 28 K.p.a. w zw. z przepisami ustawy nowelizującej, w szczególności jej art. 18 ust. 9 pkt 1, który formułując swój zarzut miasto pominęło. Kwestia prawidłowości wykładni tychże przepisów nie była tu decydująca. Sam zarzut nie został więc właściwie sformułowany i jako taki nie mógł doprowadzić do podważenia stanowiska Sądu I instancji. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, że WSA w Gliwicach prawidłowo przyjął, że postępowanie prowadzone przez GITD nie dotyczyło interesu prawnego miasta. W tym aspekcie przede wszystkim zaznaczyć należy, że decyzja w której określono obowiązek zwrotu ukaranemu podmiotowi równowartości uiszczonej przez nie kary, wraz z odsetkami, z budżetu miasta, została wydana w postępowaniu wznowieniowym, które nie zostało wszczęte z inicjatywy skarżącego kasacyjnie. Miasto nie było także jego stroną, tak samo jak nie było stroną postępowania zwyczajnego, w ramach którego doszło do nałożenia kary. Skarżące kasacyjnie miasto, jako jednostka samorządu terytorialnego, do której trafiły środki z kary uiszczonej przez obciążony nią podmiot, zostało wskazane dopiero w treści decyzji uchylającej ostateczną decyzję w przedmiocie nałożenia kary, w wyniku realizacji przez wydający ją organ ustawowego obowiązku, wynikającego z art. 18 ust. 7 i ust. 9 ustawy nowelizującej. Przedmiotowe regulacje nie były zaś niezależną od materii objętej postępowaniem wznowieniowym podstawą określenia jednostce samorządu terytorialnego jej własnego obowiązku, lecz precyzowały prawne następstwa wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nakładającej karę. Służyły więc one zabezpieczeniu interesów podmiotu ukaranego, poprzez eliminację skutków uchylonej decyzji ostatecznej. Wprawdzie z wydanej decyzji wynikał obowiązek zwrotu przez miasto otrzymanych środków, jego źródłem jednak nie był stosunek administracyjnoprawny łączący organ z przedsiębiorcą. U jego źródła leżała bowiem konieczność zwrotu środków, które, choć pomniejszone o prowizję, trafiły do jego budżetu. Skoro więc wyeliminowana z obrotu prawnego została decyzja, stanowiąca źródło obowiązku uiszczenia kary, to zwrot uiszczonych na tej podstawie środków był tego konsekwencją, co potwierdzają zapisy ustawy. Wskazanie miasta w decyzji uchylającej ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary miało w tym wypadku jedynie deklaratoryjny charakter. W tym miejscu należy zauważyć, że z art. 18 ust. 7 wynika jedynie obowiązek określenia w decyzji uchylającej decyzję ostateczną w przedmiocie wymierzenia kary, kwoty podlegającej zwrotowi. Dopiero w art. 18 ust. 9 przedmiotowego aktu ustawodawca wskazuje z czyjego budżetu zwrot ten ma nastąpić. Przy czym ten ostatni przepis wskazuje jedynie źródło finansowania tego zwrotu. Tak więc w oparciu o tego rodzaju zapis nie sposób jest przyjąć, że może on stanowić podstawę obowiązku, uzasadniającego przyjęcie istnienia po stronie skarżącego kasacyjnie interesu prawnego w sprawie, a tym samym przyznania mu statusu strony. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako niemająca uzasadnionych podstaw.