II GSK 840/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1323/12 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

I Po rozpoznaniu skargi A. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1323/12), wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] marca 2010 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z dnia [...] października 2009 r. (nr [...]) w części dotyczącej nałożenia na A. R. kary pieniężnej w wysokości 500 zł, zaś w pozostałym zakresie (dotyczącym m.in. nałożenia kary w wysokości 5000 zł) Sąd skargę oddalił; ponadto Sąd stwierdził, że decyzje nie podlegają wykonaniu w uchylonej części, a także zasądził od GITD na rzecz A. R. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wspomniany wyrok zapadł po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji, które nastąpiło wskutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 259/11) poprzedniego wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 889/10) oddalającego skargę A. R. Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym obecnie rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] maja 2009 r. w [...] inspektor WITD zatrzymał do kontroli pojazd marki [...] (nr rej. [...]), którym kierował T. S. Kierowca okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wystawionej na A. R. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]). Kierowca nie okazał natomiast zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie u przewoźnika drogowego. Kontrolujący stwierdził ponadto, że na dachu pojazdu umieszczone było podświetlone urządzenie techniczno-informacyjne, na którym znajdowało się oznaczenie "[...] - przewóz osób" oraz numer telefonu [...]. Przebieg kontroli utrwalono protokołem, do którego załączono dokumentację fotograficzną oraz kserokopie okazanych do kontroli dokumentów. Po wszczęciu postępowania administracyjnego i rozpatrzeniu sprawy WITD decyzją z dnia [...] października 2009 r. nałożył na A. R. karę pieniężną w łącznej wysokości 5500 zł, w tym karę 5000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych , a także karę 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.; dalej powoływana jako "u.t.d.") oraz lp. 2.9 pkt 3 oraz lp. 1.8 pkt 3 załącznika do u.t.d. Po rozpoznaniu odwołania strony, GITD decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie WITD. Odnosząc się w uzasadnieniu do zasadności nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł, organ odwoławczy wskazał w szczególności, że obowiązek wystawienia kierowcy zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie i spełnienie wymogów ustawowych spoczywa na przewoźniku, zaś kierowca ma obowiązek mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wspomniane zaświadczenie. GITD stwierdził, że w niniejszej sprawie kierowca nie okazał kontrolującemu inspektorowi przedmiotowego zaświadczenia, zaś przesłuchany w charakterze świadka zeznał, iż w dniu kontroli wykonywał przewóz na rzecz A. R. Przed przystąpieniem do kontroli legalności stanowiska organów administracji, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. podczas ponownego rozpoznawania sprawy był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 259/11. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że organ administracji naruszył przepisy procedury administracyjnej dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a.") przez nałożenie na skarżącego jako przewoźnika kary pieniężnej za niewystawienie kierowcy zaświadczenia, kierując się jedynie tym, że kierowca nie okazał zaświadczenia podczas kontroli i odstępując od zbadania, czy istotnie przewoźnik nie wystawił kierowcy takiego zaświadczenia. Natomiast NSA za udowodniony uznał fakt wykonywania kontrolowanym pojazdem przewozów okazjonalnych oraz umieszczenie na nim urządzenia technicznego, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Powołując się na powyższe wskazania NSA, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga A. R. jest zasadna w części, to jest w zakresie, w jakim organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję WITD o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 500 zł określonej w lp. 1.8.3 załącznika do u.t.d. Natomiast w pozostałym zakresie (dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5000 zł, określonej w lp. 2.9.3. załącznika do u.t.d.) rozstrzygnięcia organów administracji nie naruszały prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i z tego względu Sąd w tej części skargę oddalił. Uzasadniając rozstrzygnięcie o uchyleniu w części wydanych w sprawie decyzji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że wniosek o niedopełnieniu przez skarżącego obowiązku wystawienia kierowcy zaświadczenia potwierdzającego fakt zatrudnienia przez przewoźnika oraz spełnienia przez kierowcę pozostałych wymagań ustawowych organy administracji wyprowadziły z faktu, iż kierowca podczas kontroli drogowej nie okazał takiego zaświadczenia, podczas gdy należało zbadać i wyjaśnić, czy istotnie przewoźnik nie wystawił kierowcy tegoż zaświadczenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, takie działanie organów naruszało przepisy postępowania administracyjnego statuujące zasadę prawdy obiektywnej oraz regulujące prowadzenie postępowania dowodowego - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji w omawianym zakresie. Sąd pierwszej instancji zobowiązał organy administracji, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśniły kwestię wystawienia kierowcy zaświadczenia potwierdzającego fakt jego zatrudnienia oraz spełnienia pozostałych wymagań ustawowych. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył GITD. Organ administracji zaskarżył to orzeczenie w części uchylającej wydane w sprawie decyzje (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku), określającej, że nie podlegają one wykonaniu (pkt 3 zaskarżonego wyroku) oraz zasądzającej zwrot kosztów postępowania (pkt 4 zaskarżonego wyroku). Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, które to dowody bezspornie potwierdziłyby, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia lp. 1.8.3 załącznika do u.t.d. w brzmieniu wówczas obowiązującym, polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, a w konsekwencji uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy w powyższym zakresie nie został jednoznacznie ustalony, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony należycie, a organ odwoławczy w sposób zupełny i wyczerpujący zgromadził wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody, które jednoznacznie wskazują, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia dyspozycji lp. 1.8.3 załącznika do u.t.d. w brzmieniu wówczas obowiązującym, zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, niezasadnie przyjmując w tym zakresie, że istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była okoliczność, czy istotnie przewoźnik nie wystawił kierowcy zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, co w konsekwencji było wynikiem dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 87 ust. 1a i ust. 3 u.t.d. w brzmieniu wówczas obowiązującym, poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wręczenie kierowcy dokumentu, który powinien posiadać w momencie przewozu wyczerpuje obowiązek wynikający z art. 87 ust. 3 u.t.d. w brzmieniu wówczas obowiązującym i może uchylić odpowiedzialność prawną przedsiębiorcy. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż organy administracji były w niniejszej sprawie zobowiązane do zbadania i wyjaśnienia, czy istotnie przewoźnik nie wystawił kierowcy wymaganego zaświadczenia. Zdaniem GITD, okoliczność ta nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powołując się na treść art. 87 ust. 3 u.t.d., autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przedsiębiorca wykonujący przewozy drogowe jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty, przy czym wykonanie tego obowiązku nie zwalnia jednak przedsiębiorcy od odpowiedzialności, jeżeli kierowca posiadałby takie dokumenty, a nie okazał ich w czasie kontroli. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność "czy istotnie przewoźnik nie wystawił kierowcy takiego zaświadczenia". GITD stwierdził, że takie stanowisko wynika z wyroków NSA: z dnia 13 maja 2008 r. (sygn. akt II GSK 105/08) i z dnia 16 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 202/09). III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 87 ust. 1a i ust. 3 u.t.d. i lp. 1.8.3. załącznika do u.t.d. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) błędnym przyjęciu, że ma znaczenie dla sprawy okoliczność rzeczywistego wystawienia kierowcy przez przewoźnika zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie tegoż kierowcy oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, podczas gdy wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty nie zwalnia przedsiębiorcy od odpowiedzialności, jeżeli kierowca - nawet posiadając takie dokumenty - nie okazał ich w czasie kontroli, 2) wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy pod względem wystąpienia w sprawie okoliczności odpowiadających dyspozycji lp. 1.8.3. załącznika do u.t.d. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma okoliczność, iż sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 259/11 uchylił poprzednio wydany w sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 27 września 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 889/10. Z tego względu przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji musiał zastosować art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia musi uwzględniać wspomniany obowiązek WSA wynikający z zacytowanego przepisu, co w praktyce oznacza, że również Naczelny Sąd Administracyjny jest - co do zasady - zobligowany uwzględnić ocenę prawną dokonaną w orzeczeniu NSA poprzednio wydanym w tej sprawie. Wskazana okoliczność ma również istotne znaczenie dla stron postępowania, bowiem zgodnie ze zdaniem drugim art. 190 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że formułując zarzuty skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego w ponownym postępowaniu autor tego środka odwoławczego musi wziąć pod uwagę stanowisko wyrażone poprzednio w tej sprawie przez NSA, zaś zarzuty oparte na podstawach sprzecznych z taką oceną NSA nie mogą zostać uwzględnione jako uchybiające treści art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. Z uzasadnienia wydanego w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. wynika, że Sąd ten - odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 500 zł - uznał, iż: 1) należy odróżnić związane z wykonywaniem przewozu drogowego obowiązki ciążące na przewoźniku od obowiązków ciążących na kierowcy, a w konsekwencji - odróżnić naruszenia, za które ponosi odpowiedzialność przewoźnik od naruszeń kierowcy; 2) nałożenie na przewoźnika drogowego określonej w lp. 1.8.3. załącznika do u.t.d. kary pieniężnej za niewystawienie kierowcy zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą wymaga wyjaśnienia, czy przewoźnik rzeczywiście nie wystawił kierowcy takiego zaświadczenia. Przyjmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem zaakceptował nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, o jakiej mowa w lp. 1.8.3. załącznika do u.t.d., mimo że organy administracji nie zbadały i nie wyjaśniły w toku postępowania administracyjnego, czy przewoźnik rzeczywiście nie wystawił kierowcy wspomnianego zaświadczenia. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uwzględnił wspomnianą ocenę prawną wynikającą z uzasadnienia wydanego wcześniej w sprawie wyroku NSA. Uznał bowiem, że nie jest możliwe nałożenie na skarżącego jako przewoźnika drogowego kary pieniężnej określonej w lp. 1.8.3. załącznika u.t.d. bez uprzedniego ustalenia, że skarżący rzeczywiście nie wystawił kierowcy stosownego zaświadczenia, o jakim mowa w tym przepisie. W skardze kasacyjnej GITD zarzucił, że takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest wadliwe i jest wynikiem przyjęcia przez ten Sąd błędnej wykładni art. 87 ust. 3 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten opiera się na podstawie sprzecznej z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. Taki sposób sformułowania zarzutu jest niedopuszczalny z uwagi na treść art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. Z tego względu NSA uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 li. c), art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 87 ust. 1a i ust. 3 u.t.d. nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i w związku z lp. 1.8.3. załącznika do u.t.d. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny, iż skarżący nie wystawił kierowcy T. S. zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Okoliczność taka nie wynika z żadnego z dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniom GITD, o braku wystawienia przez skarżącego wspomnianego zaświadczenia nie świadczy fakt, że kierowca w trakcie kontroli nie okazał takiego zaświadczenia, ani zeznania kierowcy (złożone w charakterze świadka), że w dniu zatrzymania do kontroli wykonywał on krajowy przewóz drogowy osób na rzecz skarżącego. W konsekwencji stanowisko organów obu instancji w zakresie zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności wypełniających dyspozycję lp. 1.8.3 załącznika do u.t.d. było dowolne, a nie swobodne, co trafnie zostało zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego w omawianym zakresie. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i dlatego - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił ten środek odwoławczy. PG