II GSK 835/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1203/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr SKO VIII/422/2593/198/2021 w przedmiocie wyrejestrowania pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1203/21, oddalił skargę M. K. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: SKO, organ) z dnia 2 sierpnia 2021 r., nr SKO VIII/422/2593/198/2021, w przedmiocie wyrejestrowania pojazdu. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa procesowego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi w zakresie określenia obowiązków strony do zwrotu unieważnionych tablic bez określenia tytułu prawnego strony do ruchomości; b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń, co do stanu prawnego unieważnionych tablic rejestracyjnych, a zwłaszcza przyjęcia, że strona nie władając unieważnionymi tablicami obowiązana jest do ich zwrotu; c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wszechstronnych ustaleń dotyczących możliwości orzekania o przepadku unieważnionych tablic rejestracyjnych na podstawie rozporządzenia w sytuacji, gdy stanowią własność strony i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi bez prowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15;). Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a ponadto postawiono je w sposób, który sprowadzić się musi do konkluzji, że podstawy kasacyjne powołane przez skarżącego – poddane analizie przy uwzględnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej – nie spełniają wymogów konstrukcyjnych z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jest to o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w granicach wyznaczonych przez stronę, które określone są poprawnie stawianymi zarzutami w ramach precyzyjnie określonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu dokonywać w tym obszarze żadnych modyfikacji. W powyższym kontekście zwrócić należy uwagę, że w treści niniejszej skargi kasacyjnej powołano art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli podstawę dotyczącą naruszenia prawa materialnego, a w jej ramach zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowo zostały skonstruowane wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. I tak niezasadny jest zarzut z pkt a) petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił w nim naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: p.u.s.a). w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Tymczasem art. 1 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast skarżący kasacyjnie nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14). Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Przepis ten zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 2 p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, te bowiem zawarte są w ustawie o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zatem zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Podobnie Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zauważyć zatem wypada, że wskazany przepisy ma charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd I instancji mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 353/19). Takich przepisów jednak w tym zarzucie nie wskazano. Jako niezasadny należy również uznać zarzut z pkt b) petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił w nim naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W zarzucie tym skarżący kwestionuje naruszenie tego przepisu poprzez m.in. nieprawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie oraz brak oceny zebranego materiału dowodowego. Tymczasem zauważenia wymaga, że przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2608/16 oraz wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 141/19 ). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma także możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd I instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21). Przepis ten jest bowiem tylko przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 131/20). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Uchybienie to musi być przy tym na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1344/19). W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jako niezasadny należy także uznać zarzut z pkt c) petitum skargi kasacyjnej. Skarżący zarzuca w nim naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie wszechstronnych ustaleń co do możliwości orzekania o przepadku unieważnionych tablic rejestracyjnych, gdy stanowią one własność strony. Podkreślenia jednak wymaga, że w zarzucie tym skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który w jego ocenie został naruszony. Zauważenia więc wymaga, że zgodnie z przywołanym art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma jednak charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika jednak, aby tego rodzaju uchybienia skarżący kasacyjnie podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Podobnie stwierdzić trzeba, że nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący nie wykazał, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany przez stronę w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.