II GSK 827/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 583/21 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 czerwca 2021 r. nr BP.501.65.2021.1284.BD2.43412 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 583/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. D. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z 15 czerwca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z 2 listopada 2019 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za naruszenia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, dalej: u.t.d.). Skarżący wykonywał w imieniu własnym przewóz osób bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (lp.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz wykonywał przewóz okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust.4a u.t.d. (Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.). Na skutek odwołania skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 15 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do WSA w Bydgoszczy na decyzję organu odwoławczego złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa i została wydana zgodnie z przepisami tej ustawy, z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko uzasadniły. Wobec tego Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli, protokół przesłuchania w charakterze świadka pasażera, informacje uzyskane ze Starostwa Powiatowego w T., a także fakt nieprzedłożenia przez skarżącego żądanych dowodów potwierdzających współpracę z [...] Sp. z o.o. Sp.k. w R., którego licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym została okazana przy kontroli, obrazowały w sposób wystarczający, kompletny i spójny stan faktyczny sprawy, pozwalając tym samym na ustalenie, jakie przepisy prawa materialnego miały w sprawie zastosowanie. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego w postaci: 1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5b u.t.d w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej); 2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. "4 a b" u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. polegającego na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy; 3) niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z 4 pkt 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego; 4) niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób); II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 13 stycznia 2021 roku przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej; b) pominięcie podczas ustalania stanu faktycznego faktury nr [...] z 20 września 2020 r. z której wynika, że podmiotem, w imieniu którego wykonywany był przejazd była spółka [...] Sp. z o.o. Sp.k.; c) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; d) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; e) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; f) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Jednocześnie wskazano, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Bydgoszczy pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego", a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej; b) pominięcie podczas ustalania stanu faktycznego faktury nr [...] z 20 września 2020 r., z której wynika, że podmiotem w imieniu którego wykonywany był przejazd była spółka [...] Sp. z o.o. Sp.k.; c) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; d) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; e) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; f) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. III Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza podniesione zarzuty. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia oraz zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzając ich oczywistą bezzasadność. W pierwszej kolejności formalnemu oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 "lit. a i c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ocena powyższych zarzutów na tle analogicznych stanów faktycznych została już dokonana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1170/21) i NSA w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela przyjęty w nim pogląd i przedstawioną szczegółowo argumentację. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku i nie jest dopuszczalne za pośrednictwem zarzutu naruszenia tego przepisu kwestionowanie merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych sądu administracyjnego, albowiem tego rodzaju zarzut zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Nie mogą zostać uznane za formalnie prawidłowo skonstruowane zarzuty kwestionujące niepełność wyjaśnienia lub ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oczywiście błędne jest wskazanie w podstawie kasacyjnej "lit. a" jako wzorca kontroli w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zaś sama treść zarzutów sprowadza się w istocie do pozbawionej racjonalnego uzasadnienia polemiki. Strona skarżąca kasacyjnie poprzez tak ogólnie sformułowane zarzuty, nie podważyła skutecznie tego, że organ i Sąd pierwszej instancji w sposób dostatecznie przekonujący wyjaśnił przesłanki, na podstawie których przyjęto, że ustalenia faktyczne w sprawie są wystarczające do uznania, że skarżący faktycznie wykonywał czynności z zakresu działalności gospodarczej w dziedzinie krajowego transportu drogowego, o którym mowa art. 4 pkt 1 u.t.d., a dla tego rodzaju kwalifikacji prawnej nie miały prawnego znaczenia okoliczności związane z trwałym, ciągłym lub zorganizowanym charakterem tej działalności lub uzyskaniem odpowiedniego wpisu ewidencyjnego lub rejestrowego, albo z zasadami działania aplikacji mobilnej, która została wykorzystana do złożenia i przyjęcia oferty przewozu. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 4 pkt 1 oraz art. 5b u.t.d. w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. "4 a b" u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1. oraz Ip. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d. oraz art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie pozytywnej oceny legalności ustalonej w postępowaniu administracyjnym podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, jak również nie zakwestionowano prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej jako wzorce kontroli. W tej sytuacji – na tle stanu faktycznego sprawy oraz wykładni prawa materialnego, wynikających z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – jako oczywiście bezzasadne należy uznać zarzuty błędnej subsumpcji lub wadliwej konkretyzacji wskazanych wyżej przepisów. Nie jest zatem możliwy do uwzględnienia zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 11, i art. 4 pkt 6a u.t.d. przez przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie wykonywała krajowy transport drogowy bez wymaganej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób oraz przewóz drogowy okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.), skoro – w świetle niezakwestionowanej wykładni powyższych przepisów na tle ustalonego i niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy – strona ta niewątpliwie wykonywała osobiście czynności z zakresu przewozu osób (art. 4 pkt 1 u.t.d.), a wykonany przez nią przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., albowiem nie stanowił on przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, niezależnie od tego, że był to nielegalny przewóz okazjonalny, podjęty wbrew nakazowi, o którym mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d., do którego nie miało zastosowania wyłączenie z art. 18 ust. 4b u.t.d. W sensie szerokim i technicznym był to również przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 3 i w zw. z art. 4 pkt 1 u.t.d., zakresowo należący do definicji krajowego transportu drogowego, której zastosowanie w przedmiotowej sprawie zostało już pozytywnie zweryfikowane. Wadliwie skonstruowany i w zasadniczej części pozbawiony prawnego znaczenia w przedmiotowej sprawie jest też zarzut niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej błędnie powiązał przepis art. 92a ust. 1 z art. 92a ust. 6 u.t.d., podczas gdy ten pierwszy – w zakresie podstawy nałożenia kary pieniężnej na skarżącego – jest powiązany z przepisem art. 92a ust. 7 u.t.d. oraz załącznikiem nr 3 do u.t.d. W tym zakresie podniesiony zarzut podlega więc formalnemu oddaleniu. Nie mógł zostać również poddany analizie merytorycznej zarzut naruszenia art. 18 ust. "4 a b" u.t.d., ponieważ we wskazanej ustawie nie ma takiej jednostki redakcyjnej. Niezrozumiały i oczywiście błędny jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (wersja przekształcona: Dz.U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 88 ze zm.) przez uznanie, ze "przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów" wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób). Stawiając powyższy zarzut, strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że ww. rozporządzenie (WE) nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym akcie definicje terminów: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia: przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu kwoty 3600 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu reprezentowanego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.