II GSK 1593/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 319/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 marca 2021 r. nr BP.501.1706.2020.1834.DL11380 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2 900 (dwa tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 319/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi A. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 15 marca 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 4017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Na skutek kontroli drogowej w dniu 3 listopada 2019 r. na parkingu stacji Orlen na drodze wojewódzkiej nr [...], [...] km, zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] oraz naczepy marki [...], którym kierował P.P., realizując przewóz w imieniu i na rzecz skarżącej, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego z 21 sierpnia 2020 r. nałożył karę pieniężną w wysokości 12 000 zł. Zebrany materiał dowodowy wskazywał na wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, przyrząd rejestrujący, czujnik ruchu, urządzenie zewnętrzne GNSS lub urządzenie wczesnego wykrywania na odległość nieposiadające świadectwa homologacji typu lub tachograf lub wyżej wymieniony element składowy tachografu, który został podrobiony lub przerobiony (Ip. 6.1.2. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140, dalej: u.t.d.). Ponadto zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie doszło także do niewłaściwej obsługi lub odłączenia sprawnego technicznie tachografu, skutkujących nierejestrowaniem na karcie kierowcy właściwej aktywności kierowcy, przebytej drogi i prędkości pojazdu, co zostało usankcjonowane w Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. za co organ nałożył karę w wysokości 5000 zł. Organ podkreślił, że kierowca po dezaktywowaniu nielegalnej funkcji tachografu, która objawiała się nierejestrowaniem ruchu pojazdu spowodował, że tachograf zaczął już prawidłowo rejestrować wszystkie wymagane elementy. Jednak poprzez niewłożenie karty kierowcy do tachografu, na karcie kierowcy tachograf nie zarejestrował wymaganych danych w określonych momentach. W ocenie organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie można było stwierdzić kumulowania naruszeń, ponieważ czym innym jest nielegalne przerobienie tachografu, a czym innym niewłaściwa obsługa tachografu. Organ pierwszej instancji nie znalazł także podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d. Na skutek odwołania skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 15 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do WSA we Wrocławiu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, że skontrolowany pojazd był wyposażony w tachograf, którego oprogramowanie zostało zmanipulowane. Przeprowadzona bowiem kontrola i próba drogowa wykazały, że kierowca prowadził pojazd, w którym tachograf nie rejestrował danych o ruchu pojazdu. Niemniej jednak w ocenie Sądu stwierdzenie naruszenia określonego w Ip. 6.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d. polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego z przerobionym tachografem (zmanipulowane oprogramowanie) wykluczało jednoczesne stwierdzenie naruszenia z pkt 6.2.1. tego załącznika, polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu. Sąd wyjaśnił, że skoro organy przyjęły, że tachograf został przerobiony poprzez zmanipulowane oprogramowanie, to jednocześnie nie może być uznany za sprawny technicznie. Jeśli bowiem stwierdzono, że oprogramowanie tachografu zostało zmanipulowane, w związku z czym urządzenie to działało niewłaściwie, to naruszenie to wykluczało stwierdzenie naruszenia określonego w Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. i nie było podstaw do przypisywania skarżącej dodatkowego naruszenia. Naruszenie określone w Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. wpływające na nierejestrowanie na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi dotyczy wyłącznie sprawnych tachografów, a skoro w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że tachograf był przerobiony, nie można było pociągnąć przewoźnika do odpowiedzialności za niewłaściwą obsługę lub odłączanie niesprawnego tachografu. Zdaniem Sądu samo przerobienie tachografu skutkuje jego niewłaściwą obsługą (nierejestrowaniem żadnych aktywności), a zatem jest to jedynie skutek pierwotnego naruszenia polegającego na przerobieniu urządzenia rejestrującego. Wobec tego zastosowanie w sprawie Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. w sytuacji ukarania jednocześnie (w wyniku tej samej kontroli) za naruszenie określone w Ip. 6.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d., uznać należało za nieprawidłowe. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że jazda bez karty kierowcy nie wypełniała hipotezy przepisu Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz pominięcie, a w konsekwencji brak rozważenia argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji (str. 8, str. 10 akapit 3, str. 11), decyzji organu pierwszej instancji z 21 sierpnia 2020 r. (str. 3, str. 17, str. 18, str. 20) oraz opinii biegłego (karta nr 83) dotyczącej wykonywania przewozu bez włożonej do tachografu karty kierowcy, kwestii prawidłowej rejestracji danych przez tachograf po wyłączeniu zmanipulowanego oprogramowania oraz kwalifikacji stwierdzonego naruszenia przy jednoczesnym bezkrytycznym przyjęciu argumentacji skarżącej co do kumulacji naruszeń bez odniesienia się i szczegółowej analizy stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz braku wykazania tożsamości naruszeń; 2) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., art 92a ust. 1 i 7 u.t.d. w zw. z poz. 8 grupy 2 załącznika I rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (dalej: rozporządzenie 2016/403) w zw. z art 32 ust. 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U. L 60 z 28.2.2014, s. 1, dalej: rozporządzenie 165/2014) w zw. z Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez błędną wykładnię Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a w konsekwencji niewłaściwe jego niezastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organy winny nałożyć na skarżącą karę jedynie na podstawie Ip. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d, (pomimo, że dla wypełnienia hipotezy tego przepisu nie jest konieczny skutek w postaci braku rejestracji danych), podczas gdy wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw do uznania, że zachowanie kierowcy polegające na braku włożenia do tachografu karty kierowcy skutkujące brakiem rejestracji danych na karcie kierowcy nie stanowiło naruszenia określonego w Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a jedynie konsekwencję stwierdzenia Ip. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d. bowiem prawidłowa wykładnia literalna oraz funkcjonalna Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wskazuje, że jazda bez włożonej karty kierowcy świadczy o niewłaściwej obsłudze tachografu i podlega sankcji, tym samym prawidłowo wymierzono skarżącej będącej podmiotem określonym w art. 92a ust. 1 u.t.d. karę pieniężną zarówno na podstawie Ip. 6.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d., jak i na podstawie lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącej konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle zarzutów kasacyjnych. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji, w którym zakwestionował on możliwość łącznego wymierzania kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wymienione w l.p. 6.1.2. i 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie NSA zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz tych naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3, o czym stanowi art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d. Z kolei obowiązki lub warunki przewozu drogowego, za których naruszenie nakładana jest kara pieniężna, precyzuje art. 4 pkt 22 u.t.d., definiujący je jako obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz z innych, wymienionych tam aktów prawa krajowego i wspólnotowego, w tym rozporządzenia 165/2014 (art. 4 pkt 22, lit. h u.t.d). Przepisy rozporządzenia 165/2014 w sposób wyraźny wskazują, że: przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy (art. 32 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia 165/2014), zabrania się fałszowania, ukrywania, likwidowania i niszczenia danych przechowywanych w tachografie lub na karcie kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z tachografu, a każda forma manipulowania tachografem lub kartą kierowcy, która mogłaby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych jest zabroniona (art. 32 ust. 3 zd. 1 i 2 rozporządzenia 165/2014); kierowcy stosują karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu oraz obsługują przełączniki umożliwiające osobną i wyraźną rejestrację czasu prowadzenia pojazdu i innych okresów (art. 34 ust. 1 zd. 1, ust. 5 lit. 5. rozporządzenia 165/2014). Organy obu instancji ustaliły, że w niniejszej sprawie doszło do zmodyfikowania oprogramowania tachografu cyfrowego. Z opinii biegłego sądowego z 19 maja 2020 r., dotyczącej m.in. tachografu zainstalowanego w pojeździe wynikało, że przedmiotowy tachograf został przerobiony. W tachografie w sposób nieautoryzowany wymieniono fabrycznie zainstalowane oprogramowanie na inne zmodyfikowane. Biegły sądowy stwierdził również, że częstotliwość wpływania na zapis tachografu można ustalić m.in. poprzez porównanie rzeczywistych tras pojazdu z odczytami urządzeń poboru opłat na płatnych odcinkach dróg krajowych i porównanie tego z zapisami w pamięci tachografu. Wobec tego organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące nałożenia na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, przyrząd rejestrujący, czujnik ruchu, urządzenie zewnętrzne GNSS lub urządzenie wczesnego wykrywania na odległość nieposiadające świadectwa homologacji typu lub tachograf lub wyżej wymieniony element składowy tachografu, który został podrobiony lub przerobiony (Ip. 6.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d.). W niniejszej sprawie podczas kontroli drogowej odnotowano także, że kierowca po dezaktywowaniu nielegalnej funkcji tachografu, która objawiała się nierejestrowaniem ruchu pojazdu spowodował, że tachograf zaczął prawidłowo rejestrować wszystkie wymagane elementy. Niewłożenie jednak przez kierowcę karty kierowcy do tachografu skutkowało tym, że na karcie kierowcy tachograf nie zarejestrował wymaganych danych w określonych momentach. Wobec tego poza nielegalnym przerobieniem tachografu, w niniejszej sprawie doszło także do niewłaściwej obsługi tachografu poprzez nierejestrowanie na karcie kierowcy wymaganych ustawą o transporcie drogowym danych. W ocenie NSA zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że naruszenie to nie było bezpośrednią konsekwencją zmodyfikowania oprogramowania tachografu, a szczególnych okoliczności jakie wystąpiły w niniejszej sprawie, tj. niewłożenia karty kierowcy do tachografu. W związku z tym zasadnie organy obu instancji uznały, że w niniejszej sprawie doszło także do niewłaściwej obsługi lub odłączenia sprawnego technicznie tachografu, skutkujących nierejestrowaniem na karcie kierowcy właściwej aktywności kierowcy, przebytej drogi i prędkości pojazdu (Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.), za którą nałożono karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym m.in. w tachograf, który został podrobiony lub przerobiony (lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy) i korzystanie z tachografu skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy), zostały usankcjonowane osobno, niezależnie od siebie. Należy zwrócić uwagę, że odpowiedzialność za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym m.in. w tachograf, który został podrobiony lub przerobiony (lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy), dotyczy samego zmanipulowania urządzenia rejestrującego, nie zostało ono natomiast jednocześnie powiązane przez ustawodawcę z gromadzeniem w czasie przewozu nieprawidłowych danych. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nierejestrowanie danych na karcie kierowcy wynikało nie z bezpośredniej konsekwencji gromadzenia nierzeczywistych danych w związku z podrobieniem lub przerobieniem tachografu, a z niewłożenia przez kierowcę karty kierowcy do tachografu w sytuacji, gdy tachograf po dezaktywowaniu nielegalnej funkcji zaczął prawidłowo rejestrować wszystkie wymagane ustawą o transporcie drogowym elementy. Takie działanie kierowcy skutkowało nierejestrowaniem wymaganych danych dotyczących jego kierowcy. W związku z powyższym w ocenie NSA nałożenie osobnych kar za korzystanie ze zmodyfikowanego tachografu, jak i za brak rejestracji wszystkich wymaganych danych odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie zachodziły szczególne okoliczności związane z niewłożeniem karty kierowcy do tachografu po dezaktywowaniu nielegalnej funkcji tachografu, za które to naruszenie należało nałożyć na skarżącą karę pieniężną. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nakładające karę na podstawie lp. 6.1.2. oraz na podstawie 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. nie mogło zatem zostać uznane za niedopuszczalne "podwójne" karanie skarżącej. Z tych przyczyn należało uznać za skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego wyrażony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut procesowy, WSA nie kwestionował bowiem zastosowania przez organ przepisów k.p.a. powołanych w tym zarzucie podkreślając, że stan faktyczny ustalony został w sposób wyczerpujący, natomiast wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie na naruszenia prawa materialnego w zakresie łącznego zastosowania lp.6.2.1. i 6.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d. Mając powyższe na uwadze, skoro usprawiedliwiony okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, na uwzględnienie zasługiwał wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę, orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz organu 2900 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (200 zł) oraz wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, który prowadził sprawę w pierwszej instancji (2700 zł).