II GSK 802/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 5659/23 o odrzuceniu skargi R. R. na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 5 września 2023 r. nr DSP-DSPZNA.4562.6.2023 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 5659/23, odrzucił skargę R. R. na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 5 września 2023 r., nr DSP-DSPZNA.4562.6.2023 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oraz zwrócił skarżącemu wpis sądowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 5 września 2023 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła R. R., że nie może on zostać dopuszczony w charakterze strony do toczącego się postępowania administracyjnego, prowadzonego przez KNF z wniosku K. S.A. w L. o zezwolenie na wycofanie akcji spółki z obrotu na rynku regulowanym. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego "postanowienia", a tym samym przyznanie mu statusu strony we wskazanym postępowaniu, podnosząc m.in., że postępowanie administracyjne dotyczy jego interesu prawnego jako akcjonariusza publicznej spółki K. S.A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Sąd I instancji, odrzucając skargę, stwierdził, że będące przedmiotem zaskarżenia pismo KNF w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony nie stanowi aktu bądź czynności, objętych regulacją art. 3 § 2 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). WSA wskazał, że skoro przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną, to skarga wniesiona na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. Zdaniem Sądu, ustalenia w tej kwestii mogą mieć miejsce dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. Za nietrafną WSA uznał argumentację skarżącego, że zaskarżone pismo stanowi postanowienie, bowiem ani w Kodeksie postępowania administracyjnego, ani w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 753 ze zm.) nie ma unormowania, z którego wynikałoby, że KNF w drodze postanowienia rozstrzyga kwestię udziału określonej osoby w toczącym się już postępowaniu w charakterze strony tegoż postępowania. Unormowania takiego nie ma również w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2554 ze zm.). WSA podniósł, że niedopuszczenie przez organ osoby do udziału w sprawie ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, co jednak nie oznacza, że działania organu podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Weryfikacja czynności procesowych organu, związanych z ustaleniem kręgu stron postępowania oraz zapewnieniem im udziału w postępowaniu, dokonywana jest w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, przy wykorzystaniu środków prawnych, przewidzianych przez przepisy obowiązującej procedury. Sąd podkreślił, że status strony wynika z przepisów prawa materialnego, a zatem w decyzji - wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. - organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Inny podmiot, który domaga się uznania go za stronę, może wnieść odwołanie od decyzji i wówczas organ odwoławczy wydaje akt oceniający jego legitymację w sprawie. Ponadto okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest również przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Nie jest natomiast dopuszczalne zaskarżenie działań organu, które polegają wyłącznie na dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia oznaczonej osoby do postępowania administracyjnego w charakterze strony. Sąd I instancji zauważył, że ocena interesu prawnego oznaczonej osoby, warunkującego jej status strony w konkretnej sprawie administracyjnej, jest dokonywana na podstawie prawa materialnego, a zatem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym nie należy traktować wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ona oceniana merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W ocenie WSA, nie jest wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, ponieważ weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. Sąd I instancji uznał, że pisemna odmowa uznania za stronę postępowania nie stanowi żadnej ze wskazanych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi form działalności administracji publicznej, które podlegają kognicji sądów administracyjnych. W sytuacji zaś, gdy podmiot uważa, że powinien mu przysługiwać status strony w danym postępowaniu administracyjnym, ma on możliwość wykorzystania innych instytucji procesowych (np. odwołania od decyzji, podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną), umożliwiających obronę swoich interesów w postępowaniu administracyjnym i ewentualnie następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Reasumując WSA stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł R. R., zaskarżając w całości postanowienie Sądu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez naruszenie: 1. art. 58 § 1 p.p.s.a.; 2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym; 3. art. 7, art. 7a § 1, art. 8 oraz art. 10 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym; 4. art. 123 § 1 i 2, art. 124 § 1 i § 2 oraz art. 125 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skarżący jest akcjonariuszem spółki publicznej K., której akcje notowane są na rynku regulowanym GPW. W dniu 15 maja 2023 r. spółka K. poinformowała w raporcie bieżącym o złożeniu do KNF wniosku o wycofanie akcji z obrotu. Na podstawie publicznie dostępnych informacji skarżący wywnioskował, iż przed KNF toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest udzielenie przez KNF, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, zezwolenia na wycofanie akcji K. z obrotu na rynku regulowanym GPW. Zdaniem skarżącego, postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, jako akcjonariusza publicznej spółki, a zatem w dniu 19 lipca 2023 r. złożył on do KNF wniosek o przyznanie mu statusu prawnego strony postępowania. W dniu 5 września 2023 r. skarżący otrzymał od KNF pismo, w którym odmówiono mu przyznania statusu strony postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, iż jest w posiadaniu postanowienia z dnia 5 września 2023 r., którym w ramach dokładnie tego samego postępowania, KNF odmówiła dopuszczenia organizacji społecznej – [...] – do udziału w postępowaniu (kopię tego postanowienia załączono do skargi kasacyjnej). W jego ocenie oznacza to, że w zakresie jednego z podmiotów, który domagał się przyznania statusu strony w postępowaniu, organ wydał postanowienie - akt, objęty regulacją art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a w przypadku innego podmiotu – skarżącego, organ takiego postanowienia nie wydał. Jednocześnie KNF przedstawiła Sądowi I instancji argumentację, iż tego rodzaju postanowień w ogóle nie wydaje, co stoi w oczywistej sprzeczności z faktami oraz ww. dowodami. Mając powyższe na uwadze Skarżący stanął na stanowisku, że pismo, które otrzymał od KNF i które było przedmiotem skargi, stanowi postanowienie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a tym samym WSA nie mógł odrzucić skargi w oparciu o art. 58 § 1 p.p.s.a. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą na celu wykazanie istnienia interesu prawnego skarżącego, wskazując m.in. na to, iż przyznanie skarżącemu statusu strony postępowania prowadzonego przez KNF jest tak naprawdę jedynym dostępnym prawnie instrumentem, mogącym pozwolić mu, jako akcjonariuszowi spółki publicznej, na weryfikację działań podejmowanych przez KNF oraz na aktywny udział w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak podstawy prawnej do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu danego podmiotu w charakterze strony i podkreślając, że prawidłową formą załatwienia takiego wniosku jest przesłanie pisma do osoby wnioskującej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań należy zauważyć, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 in principio). Uwzględniając charakter niniejszej sprawy, a w szczególności to że ujawnione na jej tle zagadnienie prawne nie budzi wątpliwości ani w orzecznictwie, ani w doktrynie Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie uwzględnił wniosku strony o rozpoznanie sprawy na rozprawie i orzekł o złożonym środku zaskarżenia na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, że pismo Komisji Nadzoru Finansowego, informujące o braku możliwości dopuszczenia skarżącego do toczącego się postępowania w charakterze strony tego postępowania, jest niezaskarżalne do sądu administracyjnego i jako takie nie podlega jego kognicji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do objęcia kwestionowanego pisma dyspozycją przepisu art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a., określającego zakres kognicji sądów administracyjnych. Prawidłowe jest zatem wnioskowanie Sądu I instancji, że w świetle przepisów proceduralnych mających zastosowanie w sprawie, a zasadniczo przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest przewidziane wydawanie przez KNF rozstrzygnięcia, zwłaszcza w formie postanowienia, w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania, bądź dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przepisy obowiązującej procedury w postępowaniu administracyjnym nie dają podstawy do orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny, przepisy k.p.a. nie dają podstaw do wydawania odrębnych aktów rozstrzygających, czy określony podmiot jest stroną postępowania administracyjnego (tj. aktów dotyczących dopuszczenia do postępowania lub zwolnienia od udziału w nim), a zatem tego rodzaju akty nie są objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. (por.: postanowienie NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3896/18; postanowienie NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1435/12; postanowienie NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 232/06 – powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także vide: P. Gołaszewski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 r., s. 257). Prawidłowo zatem Sąd I instancji wskazał, że skarga wniesiona do sądu administracyjnego na takie pismo podlega odrzuceniu. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym nabycie statusu strony postępowania, którą definiuje przywołany przepis art. 28 k.p.a., nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ danej osoby (fizycznej lub prawnej) do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Normę art. 28 k.p.a. organ administracyjny stosuje w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 61a k.p.a., będąc tym samym odpowiedzialnym za dobór i utrzymanie właściwego kręgu stron postępowania, przy założeniu, że istnieje norma prawa przewidująca w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania wobec niego decyzji. Mając na uwadze przedstawione powyżej wywody, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieprawidłowym jest utożsamianie sytuacji prawnej podmiotu będącego osobą fizyczną i jego udziału w toczącym się postępowaniu, którego status jako strony postępowania winien wynikać z art. 28 k.p.a., z możliwością uczestnictwa w tym postępowaniu organizacji społecznej, której udział mógłby zostać zapewniony poprzez dopuszczenie jej do postępowania na podstawie art. 31 k.p.a. i wydanie w stosunku do niej postanowienia w tym przedmiocie, w myśl dyspozycji § 2 przywołanego przepisu. Należy zatem poddać w wątpliwość możliwość stosowania analogii art. 28 k.p.a. z art. 31 § 2 k.p.a. w kwestii dopuszczenia do udziału w postepowaniu podmiotu innego niż organizacja społeczna, które to zagadnienie i tryb reguluje właśnie przepis art. 31 k.p.a. Rozstrzyganie tego zagadnienia w formie postanowienia, od którego służyłoby zażalenie, czego domaga się strona skarżąca i na co kładziono nacisk w złożonej skardze kasacyjnej (vide: jej str. 3), nie wynika z żadnej regulacji proceduralnej. Zatem jak już wywiedziono powyżej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że skoro ani przepisy k.p.a., ani ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym, ani też ustawa o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, nie przewidują unormowania, z którego wynikałoby, że Komisja Nadzoru Finansowego rozstrzyga postanowieniem kwestię udziału określonej osoby w toczącym się postępowaniu w charakterze jego strony, niedopuszczalne jest zaskarżenie działań organu podejmowanych w tym przedmiocie w formie pisma informującego podmiot o nieprzyznaniu mu statusu strony postępowania. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga również podjęcia żadnego innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy działanie organu, polegające na wysłaniu do wnioskodawcy pisma wyjaśniającego, iż z uwagi na brak interesu prawnego, nie może on zostać dopuszczony w charakterze strony do toczącego się już postępowania dotyczącego innego podmiotu, nie podlegało w ogóle kontroli sądowej. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że odrzucenie skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było zasadne, zaś z uwagi na niedopuszczalność wywiedzionego środka zaskarżenia zbędne było badanie na tym etapie postępowania, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie wskazuje, że ustalenia w przedmiotowej kwestii mogą mieć miejsce dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej postepowanie. Niedopuszczenie skarżącego do udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony może podlegać zaskarżeniu w trybie administracyjnym i kontroli sądowej poprzez wniesienie odwołania od decyzji I instancji, wydanej w sprawie innego podmiotu, a następnie przez wniesienie skargi na postanowienie II instancji o niedopuszczalności odwołania. To w tym postępowaniu badaniu podlegałby interes prawny skarżącego do uczestniczenia w "cudzej" sprawie w charakterze strony (vide: postanowienie NSA z 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08). W konsekwencji braku podstaw do zakwalifikowania pisma informacyjnego KNF z dnia 5 września 2023 r. do kategorii działalności organu administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych, nie było możliwe rozpoznanie skargi wywiedzionej od takiej informacji. W niniejszej sprawie wystąpiła zatem przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., obligująca sąd do odrzucenia skargi, co też WSA niewadliwie uczynił. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.