II GSK 798/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4159/23 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2021 r. nr 245/14/2021/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.G. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4159/23 oddalił skargę D.G. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 września 2021 r. nr 245/14/2021/1Jb w przedmiocie objęcia D.G. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: od 9 września do 30 listopada 2016 r., od 1 do 31 lipca 2017 r., od 20 października do 18 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca kilkakrotnie zawieszała prowadzenie działalności gospodarczej, co uwzględnił organ w skarżonej decyzji. Istota sporu w sprawie dotyczyła zatem jedynie krótkotrwałych okresów pomiędzy kolejnymi terminami zawieszenia przez skarżącą prowadzonej przez nią działalności. Organ mając na uwadze domniemanie wiarygodności danych z ewidencji działalności gospodarczej na tej podstawie uznał, że skarżąca we wskazanych okresach działalność prowadziła. Skarżąca z kolei wywodzi, że żadnej działalności faktycznie nie prowadziła. W ocenie WSA skoro skarżąca, jako zobowiązana do wykazania okoliczności braku prowadzenia w spornym okresie działalności gospodarczej, nie przedstawiła na tą okoliczność żadnych dowodów (chociażby w zakresie braku przychodów z tego źródła), dokonywała jednocześnie cyklicznie zawieszenia prowadzonej działalności w innych okresach, sytuacja taka potwierdza prawidłowość stanowiska organu, który w tej sytuacji uznał domniemanie wynikające z wpisu do ewidencji działalność gospodarczej za wiarygodne, gdyż wolą strony było zawieszenie wykonywanej przez nią działalności tylko w okresie wskazanym w jej wnioskach (a nie okresie ciągłym), w związku z czym skarżąca, z wyłączeniem czasu zawieszenia, prowadziła okresową pozarolniczą działalność gospodarczą i w konsekwencji podlega z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. WSA podkreślił, że odrębną kwestią jest to, czy z tego tytułu skarżąca będzie zobowiązana opłacać składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Ta kwestia może być uzależniona od ustalenia, czy skarżąca faktycznie uzyskiwała przychody z zarejestrowanej działalności gospodarczej. W podstawie prawnej sąd pierwszej instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej D.G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. nieważność postępowania ze względu na naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku (dalej: Konwencja), art. 45, art. 173 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do publicznego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą oraz ze względu na sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1259 ze zm., dalej: p.u.s.a.) wskutek obecności w nim asesora Joanny Dąbrowskiej, powołanej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS) ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS (Dz. U. z 2018 r. poz. 3) zawarty w uchwale tego organu nr 402/2022 z 7 czerwca 2022 r.; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotne wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2561, dalej: ustawa o świadczeniach; u.ś.o.z.) i w związku z poniżej powołanymi przepisami prawa, a to poprzez oddalenie zasadnej skargi i zaniechanie uchylenia decyzji organu wydanej z naruszeniem następujących przepisów postępowania poprzez niezasadne przyjęcie nieznajdującego podstawy prawnej domniemania obciążającego skarżącą obowiązkiem dowodzenia okoliczności negatywnej (że nie prowadziła działalności gospodarczej) i zaniechanie przez organ: 1) dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, co stanowi naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 775, dalej: k.p.a.); 2) zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 § 1, a także art. 75 § 1 i § 2 k.p.a.; 3) oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne w sprawie zostały udowodnione, co stanowi naruszenie art. 80 k.p.a.; 4) przesłuchania skarżącej jako strony postępowania, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 86 zd. 1 k.p.a.; III. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 33, art. 37 ust. 7, art. 14 ust. 1 i art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: u.s.d.g.) w brzmieniu obowiązującym w okresie od 9 września 2016 r. do 18 grudnia 2017 r. (chociaż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały one powołane) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wpis informujący o wykonywaniu działalności gospodarczej do Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG) tworzy domniemanie jej faktycznego wykonywania oraz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na obciążeniu skarżącej obowiązkiem przedstawienia dowodów na fakt, że działalności gospodarczej we wskazanych w zaskarżonym wyroku (i w zaskarżonej uprzednio decyzji organu) okresach nie wykonywała; 2) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają jako prowadzące działalność gospodarczą osoby wpisane do CEIDG oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że w okresach wskazanych w zaskarżonej decyzji obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na tej samej zasadzie podlegała skarżąca. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Prezes NFZ, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna D.G. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadny jest zarzut nieważności postępowania ze względu na wadliwy skład sądu pierwszej instancji. W tym zakresie skarga kasacyjna dopatruje się wadliwości działania sądu pierwszej instancji ze względu na obecność w jego składzie osoby powołanej na wniosek KRS ukształtowanej na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 3). Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że osoba powołana w tym trybie nie spełnia warunku niezawisłości i niezależności. Z tym stanowiskiem NSA nie zgadza się i twierdzi, że naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może mieć miejsca w sytuacji objętej zarzutem. Artykuł 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazując jako przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego skład sędziowski sprzeczny z przepisami prawa albo skład, w którym wyłączeniu podlegał sędzia wyłączony z mocy ustawy, może być odnoszony tylko do przypadków, które są regulowane przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie na tej podstawie prawnej nie może być łączone z kwestiami ustrojowymi, a to ma miejsce w związku z powołaniem na stanowisko sędziego (asesora). Ta problematyka uregulowana jest samoistnie w art. 5a p.u.s.a., bowiem w ramach tam uregulowanej procedury dopuszczalne jest badanie niezawisłości i bezstronności sędziego. Tych właściwości nie można oceniać w ramach art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezależnie od tego NSA zauważa, że od 1 stycznia 2004 r. sądownictwo administracyjne jest niezależnym pionem sądownictwa funkcjonującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a to oznacza, że pozostaje poza nadzorem orzeczniczym Sądu Najwyższego i orzeczenia SN mogą mieć najwyżej walor informacyjny, toteż nie mogą one stanowić podstawy orzekania o wyłączeniu sędziego sądu administracyjnego. Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 109 ust. 1 i ust. 6 u.ś.o.z. Przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. odnosi się do naruszeń prawa materialnego, zatem przepis ten nie może być podstawą zarzutu formułowanego w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Problem ten jest jednoznacznie rozstrzygnięty w judykaturze i nie budzi wątpliwości w doktrynie. Zatem w tym zakresie rozpoznawany zarzut jest formalnie wadliwy. Sąd drugiej instancji przypomina, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, dlatego ustawa powierza jej sporządzenie profesjonalnemu pełnomocnikowi. W pozostałym zakresie rozpoznawany zarzut jest merytorycznie nietrafny. Stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, bowiem został ustalony na podstawie urzędowych dokumentów, a strona skarżąca kasacyjnie odmówiła współdziałania w postępowaniu prowadzonym przez organ. Ciężar dowodu obciążający organ nie może zwalniać strony z obowiązku współdziałania w zakresie twierdzeń i faktów, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Nietrafne są również zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę i podkreśla, że błąd wykładni to niewłaściwe rozumienie pojęć, jakimi posługuje się ustawa. Zatem nie jest błędem wykładni wskazywanie okoliczności, które były podstawą ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, że dane z CEIDG potwierdzające wpisy o działalności gospodarczej skarżącej kasacyjnie nie mogą być wiązane z niewłaściwym stosowaniem prawa materialnego, a tak to czyni oceniany zarzut kasacyjny. W konsekwencji prowadzić to musi do stwierdzenia, że zarzut kasacyjny jest formalnie wadliwy, a tym samym nie może być podstawą weryfikacji zaskarżonego wyroku. W podobny sposób należy ocenić zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 i ust. 6 u.ś.o.z., który również łączony jest z charakterem prawnym wpisów w CEIDG, a nie błędem w rozumieniu tych pojęć stanowiących treść wskazanych przepisów. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.