II GSK 256/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1688/22 w sprawie ze skargi B.C. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr 86/10/2022/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz B.C. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 15 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1688/22 po rozpoznaniu skargi B.C. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z 11 kwietnia 2022 r. nr 86/10/2022/Ub, którą organ – działając na podstawie art. 109 ust. 1, 3, 4 i 6 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1285 z późn. zm., dalej: u.ś.o.z. lub ustawa o świadczeniach) – stwierdził, że skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w charakterze wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością tj. K. Sp. z o.o. od 9 lipca 2010 r. do nadal. Jednocześnie WSA umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że organ, wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, że udział drugiego wspólnika w spółce K. sp. z o.o. miał charakter pozorny lub iluzoryczny, a skarżąca jest jednoosobowym wspólnikiem tej spółki. Zdaniem sądu pierwszej instancji, Prezes NFZ bezzasadnie przyjął, że skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jako wspólnik jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w podanym okresie. Skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że we wskazanym przez organ okresie była wspólnikiem K. Sp. z o.o., podważa jednak stanowisko organu, że spółka nie była spółką jednoosobową. Skarżąca wskazała na niebudzący wątpliwości fakt istnienia drugiego wspólnika spółki tj. J.C. Działalność spółki, decyzyjność związanych z nią osób wskazuje na to, że poszczególne stanowiska nie są iluzoryczne, ani tym bardziej przypadkowe. Zdaniem sądu, fakt ten został wykazany w szeregu dokumentów dołączonych do skargi. Skoro zaś okoliczność ta nie budzi wątpliwości, to należało zgodzić się ze skarżącą, że działanie organu godzi w podstawową zasadę praworządności oraz zasadę pogłębionego zaufania wyrażone w art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 775, dalej: k.p.a.). W podstawie prawnej sąd pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrot opłaty od pełnomocnictwa. Organ zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na stwierdzenie przez WSA naruszenia przez organ przepisów postępowania stanowiących, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy organ wydał zaskarżoną decyzję na podstawie obowiązujących przepisów prawa, które miały zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a wydana decyzja została wydana zgodnie z powszechnie przyjętą i utrwaloną w orzecznictwie i doktrynie wykładnią tych przepisów, zatem art. 6 i art. 8 k.p.a. nie zostały naruszone; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na: a) niewykazanie, że wspólnik który miał tylko jeden (na 100) udział w kapitale zakładowym spółki skarżącej nie miał w niej udziału iluzorycznego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu, a także dokumentacja dołączona przez stronę do skargi wprost potwierdzają, iż wspólnik ten nie mógł mieć faktycznego wpływu na działalność spółki, ze względu na znikomą część udziałów w kapitale zakładowym, a co za tym idzie znikomą liczbę głosów na zgromadzeniu wspólników, która nie pozwalała mu na wywieranie realnego wpływu na decyzje podejmowane przez zgromadzenie wspólników spółki, zatem niezależnie od jego woli musiał podporządkować się wspólnikowi o pozycji dominującej, który jednocześnie miał prawo do samodzielnej reprezentacji spółki jako członek zarządu; b) brak dowodów na to, że skarżąca od 9 lipca 2010 r. do czasu wydania zaskarżonej decyzji podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako wspólnik jednoosobowej spółki K. sp. z o.o., podczas gdy potwierdza to wprost wpis w KRS, z którego wynika, że skarżąca posiada 99 ze 100 udziałów w kapitale zakładowym spółki i jest jednocześnie członkiem zarządu uprawnionym do samodzielnej reprezentacji spółki, ale potwierdza to także dokumentacja dołączona przez nią już po wydaniu zaskarżonej decyzji – dopiero do skargi, z której wynika, że: - niezależnie od tego jakie czynności podejmowałby mniejszościowy wspólnik, ze względu na dominującą pozycję w spółce skarżącej związaną z udziałami w kapitale zakładowym, a co za tym idzie ilością głosów na zgromadzeniu wspólników, a także fakt uprawnienia do samodzielnej reprezentacji spółki jako członek zarządu, samodzielnie decydowała ona o działalności spółki, - działalność mniejszościowego wspólnika, której dowodzić ma dołączona do skargi dokumentacja, potwierdza, że działa on całkowicie zgodnie z wolą wspólnika dominującego, zatem pozostaje bez realnego wpływu na działalność spółki i ma charakter iluzoryczny; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na stwierdzenie przez sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego, podczas gdy organ zastosował w sprawie właściwe normy prawa materialnego, a także dokonał ich prawidłowej wykładni – z uwzględnieniem utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych i powszechnych, a zatem decyzja powinna zostać utrzymana w mocy w całości, a skarga oddalona; – co miało wpływ na treść wydanego wyroku; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 13 pkt 4a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1009, dalej: u.s.u.s.) oraz w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 69 ust. 1 u.ś.o.z. i przyjęcie, że wspólnik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, który jest jej niemal jedynym wspólnikiem nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w charakterze wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, mimo iż wspólnik ten posiada 99 udziałów w kapitale zakładowym i jest członkiem zarządu uprawnionym do samodzielnej reprezentacji spółki, a inny wspólnik ma tylko symboliczną liczbę udziałów – zatem wspólnik niemal jedyny ma pozycję tak dominującą w spółce, że daje mu ona pełną władzę nad spółką, zaś utrwalone orzecznictwo i doktryna uznaje, iż w takich sytuacjach podlega on obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w charakterze wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Prezes NFZ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.C. wniosła o jej oddalenie w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z 6 czerwca 2024 r. skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz przedstawiła uzupełnienie argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zarówno bowiem wnoszący skargę kasacyjną Prezes NFZ, jak i skarżąca złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna Prezesa NFZ oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, a dopiero w dalszej kolejności odnosi się do zarzutów materialnych tej skargi. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został on zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadne są zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. Zarzuty te objęte pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej podnoszą naruszenia licznych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jednak strona nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie tych norm oraz nie wykazuje, jaki mógł być wpływ tych naruszeń na rozstrzygnięcie. Wskazane braki w zakresie zarzutów kasacyjnych prowadzą do nieskuteczności tej skargi w zakresie tak sformułowanych zarzutów. Sąd drugiej instancji zauważa, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Wymogi formalne tej skargi mają różne znaczenie dla jej skuteczności, jednak pośród nich są takie, których niespełnienie zawsze będzie prowadziło do nieskuteczności. Do takich wymogów należy, stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie z chwilą upływu terminu do złożenia skargi kasacyjnej są niekonwalidowalne, zatem NSA nie może z urzędu prowadzić kontroli skarżonego wyroku, jeżeli strona nie wyznaczyła w sposób jasny kierunku tej kontroli i jej zakresu. Sąd drugiej instancji zwraca również uwagę, że zarzuty procesowe skargi kasacyjnej muszą wskazywać na związek między naruszeniem procedury zarzucanym w skardze kasacyjnej a wynikiem sprawy. Wykazanie tego związku jest obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną i nie może ograniczać się tylko do stwierdzenia, że taki związek istnieje. Strona ma wykazać wpływ wadliwie prowadzonego postępowania na rozstrzygnięcie, choćby to był nawet wpływ potencjalny. Rozpoznawane zarzuty nie spełniają przedstawionych warunków, zatem nie mogły być skuteczne. Poza tym NSA zauważa, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest oczywisty i niewątpliwy. Wątpliwość odnosi się tylko do konsekwencji prawnych, jakie ten stan implikuje. Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut materialny rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W ramach tego zarzutu Prezes NFZ podnosi błąd wykładni pojęcia wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie pojęcie to należy rozumieć szerzej niż tylko językowo i z tego względu należy je odnosić także do sytuacji, gdy wspólnik takiej spółki ma pozycję niemal jedynego wspólnika, bowiem ma w stosunku do innych wspólników pozycję dominującą ze względu na udział lub wpływ na funkcjonowanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Sąd drugiej instancji nie podziela w tej materii stanowiska Prezesa NFZ. NSA uznaje za właściwy pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym treść art. 8 ust. 6 pkt 4 u.s.u.s. w związku z art. 13 pkt 4a u.s.u.s. i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.ś.o.z. należy rozumieć w ten sposób, że nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej wspólnik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jeżeli nie jest wyłącznym wspólnikiem takiej spółki, przy czym dla ustalenia treści obowiązku może mieć znaczenie tylko wykładnia literalna. Przyjęcie takiego stanowiska ma oparcie w tym, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, mimo że funkcjonuje w interesie publicznym, to nie może być rozciągany na podmioty w innej drodze, jak tylko wynikającej wprost z ustawy. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 78/28, orzeczenie publ. w CBOSA). W tych okolicznościach za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Brak materialnych przesłanek do objęcia skarżącej ubezpieczeniem zdrowotnym musi skutkować przyjęciem stanowiska, że postępowanie prowadzone przed organem NFZ było bezprzedmiotowe i z tego powodu umorzenie tego postępowania przez sąd pierwszej instancji nie narusza treści art. 145 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.