II GSK 797/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S.-D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2432/21 w sprawie ze skargi I. S.-D. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 31 grudnia 2020 r., nr PORZI.504.1.2018.KK.AF.ASZA.13 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie apteki ogólnodostępnej bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. S.-D. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 listopada 2021 r. oddalił skargę I. S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 31 grudnia 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie apteki ogólnodostępnej bez wymaganego zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z 13 marca 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Katowicach Wydział I do Spraw Przestępczości Gospodarczej, zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "Organ" lub "GIF") z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z ujawnieniem w toku prowadzonego śledztwa wielokrotnych schematów zachowań lekarzy z terenu Krakowa i współpracującej z nimi Apteki "E." w K.. Ujawnione nieprawidłowości dotyczyły 4 lekarzy, w tym I. S. (dalej: "skarżąca"), a ustalenia postępowania z dużym prawdopodobieństwem wskazywały, iż wymienieni lekarze, w ramach gabinetów lekarskich uczestniczyli w obrocie detalicznym lekami. GIF pismem z dnia 26 lipca 2018 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 127d u.p.f. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm.). Zarządzeniem z 14 sierpnia 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Katowicach, na wniosek GIF, wyraził zgodę na włączenie do postępowania administracyjnego i wykorzystanie w jego toku jako dowodów, wskazanych dokumentów ze śledztwa Prokuratury Regionalnej w Katowicach. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 zł w związku z wykonywaniem działalności w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej bez wymaganego zezwolenia. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawie, decyzją z 31 grudnia 2020 r. GIF utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 25 czerwca 2020 r. Organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności protokołów przesłuchania świadków stwierdził, że skarżąca prowadziła nieodpłatny obrót detaliczny produktami leczniczymi. GIF stwierdził, że skarżąca w ramach wykonywanej praktyki lekarskiej przekazywała pacjentom nieodpłatnie produkty lecznicze, które posiadała w gabinecie i wypisywała recepty, których nie przekazywała pacjentom. Powyższe zostało zakwalifikowane przez organ jako prowadzenie obrotu detalicznymi produktami leczniczymi i w konsekwencji została na skarżącą nałożona kara pieniężna stosownie do art. 127 ust. 1 pkt 2 u.p.f. W opinii organu, twierdzenia skarżącej o przekazywaniu pacjentom jedynie próbek leków neuroleptycznych, nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ, wydając zaskarżoną decyzję, oparł się głównie na zeznaniach świadków, które uznał za spójne i wiarygodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę skarżącej. W ocenie Sądu, za niezasadny należało uznać zarzut przedawnienia, z uwagi na zawieszenie biegów terminów przedawnienia, zgodnie z art. 15zzr ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374). Sąd podkreślił, że zgodnie z regulacjami intertemporalnymi uregulowanymi w ustawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 959), do kontroli, inspekcji lub postępowań administracyjnych wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.f.) i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosowano przepisy dotychczasowe. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania, tj. dzień 26 lipca 2018 r., przytoczony przepis ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji zgodził się z organem, iż istota deliktu administracyjnego z art. 127 ust. 1 u.p.f. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 z późn. zm.) została określona jako wykonywanie działalności w zakresie prowadzenia wymienionych w tym przepisie trzech kategorii placówek obrotu produktami leczniczymi, bez wymaganego, czyli ważnego zezwolenia, lub wbrew jego warunkom. Zachowanie to polegać będzie na wykonywaniu tych czynności, które związane są ze swej natury z prowadzeniem wymienionych placówek obrotu produktami leczniczymi. W ocenie WSA, organ prawidłowo ustalił, że skarżąca w ramach wykonywanej praktyki lekarskiej wydawała nieodpłatnie produkty lecznicze swoim pacjentom, co kwalifikuje się jako prowadzenie obrotu detalicznego produktami leczniczymi i wypełnia dyspozycję art. 127 ust. 1 pkt 2 u.p.f. w brzmieniu z daty wszczęcia postępowania administracyjnego (wykonywanie działalności w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej bez wymaganego zezwolenia). Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo dopuścił jako dowód wszystko co nie jest sprzeczne z prawem, a pozwoliło na wyjaśnienie sprawy oraz słusznie zauważył, że w toku prowadzonego postępowania strona nie przedstawiła żadnego dowodu, który przeczyłby ustaleniom poczynionym przez organ. Sąd I instancji podkreślił jednak, że organ nie zweryfikował, czy skarżąca nie mogła przekazywać pacjentom oraz na jaki okres czasu przekazywane przez skarżącą próbki starczały pacjentom. W ocenie Sądu, twierdzenia GIF w tym zakresie stanowiły jego dowolną interpretację. Niemniej jednak, zdaniem WSA, powyższe uchybienie organu nie były wystarczające do uchylenia decyzji, ponieważ zgodnie z zeznaniami jednego ze świadków, na produkty lecznicze wydawane mu podczas wizyt lekarskich skarżąca wypisywała recepty, które zatrzymywała dla siebie, a co za tym idzie nie można w tym przypadku traktować przekazywanych leków jako ich próbki. Sąd I instancji zaznaczył, że organ mógł nie uwzględnić żądania strony w zakresie ponownego przesłuchania świadków, ponieważ skutkowałoby to bezpodstawnym przedłużaniem postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dla nałożenia na skarżącą kary, na podstawie art. 127 u.p.f., wystarczające było ustalenie, że skarżąca wykonywała działalność w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej bez wymaganego zezwolenia. W ocenie Sądu I instancji, nałożona kara pieniężna w wysokości 5.000 zł była adekwatna do stwierdzonego naruszenia. W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przejawiające się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nieodpowiadającym wymogom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu i niedokonaniu oceny prawnej podniesionych przez skarżącą zarzutów, a także polegającym na nieustosunkowaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów i nieskonfrontowaniu ich ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1) lit a) oraz lit c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, a w konsekwencji nieuchyleniu dwóch decyzji organu, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie rozważył całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a waga zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze z dnia 26 lutego 2021 r. uzasadniała uwzględnienie skargi w całości. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają skutecznie wyroku Sądu I instancji. Wskazać na wstępie należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że wywiedziona w sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym głównym i zarazem kluczowym jest zarzut z punktu 1 jej petitum, w ramach którego strona podnosi naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu i niedokonaniu przez Sąd I instancji oceny prawnej podniesionych przez stronę w skardze zarzutów. Zarzut ten wraz z argumentacją pomieszczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadnym. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powołana regulacja ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1584/24). Podkreślenia wymaga, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony, czy też skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Oceniając zaskarżony wyrok Sądu I instancji przez pryzmat powołanych wymogów stwierdzić należy, że nie jest on obarczony którąkolwiek z wymienionych wadliwości uniemożlwiających przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje natomiast, że posiada on wszystkie z wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. W uzasadnieniu wyroku zawarto szczegółowe przedstawienie stanu sprawy w zakresie okoliczności i ustaleń faktycznych prowadzących do wydania w sprawie decyzji przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Przedstawione zostało stanowisko organu, zajęte w ramach wydanych decyzji, przede wszystkim decyzji z dnia 31 grudnia 2020 r. Przytoczone zostały w pełni podniesione przez stronę w skardze zarzuty oraz wskazano na stanowisko organu w związku w wywiedzioną od jego rozstrzygnięcia skargą. Wreszcie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera szerokie i szczegółowe powołanie podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia. W świetle omawianego zarzutu wskazania i podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego oraz innych aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, w jej całokształcie, a zatem poprawności jurydycznej tak z punku widzenia procesowego, jak i materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1559/24). Wobec tego, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie jest naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. niedoniesienie się Sąd I instancji w motywach merytorycznych wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Innymi słowy Sąd I instancji w ramach kontroli wydanych w sprawie decyzji GIS nie był zobowiązany do odnoszenia się do wszystkich lub któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze w sposób pośredni lub bezpośredni. Jak już podkreślono rzeczą sądu administracyjnego I instancji, jest kontrola zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji pod względem ich zgodności z prawem materialnym mającym zastosowanie w danej sprawie administracyjnej oraz kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania pod względem ram proceduralnych ustanowionych przepisami odpowiednich ustaw, np. Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej. Oceniając w tym kontekście wyrok Sądu I instancji stwierdzić należy, iż także w tym aspekcie brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia wymogu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszelkie niezbędne elementy pozwalające na zrekonstruowanie procesu myślowego Sądu I instancji, na podstawie którego możliwym jest zrekonstruowanie przeprowadzonej przez tenże Sąd kontroli wydanych w sprawie decyzji. Analiza treści uzasadnienia, począwszy od jego strony 11, na stronie 20 skończywszy, wskazuje w sposób klarowny, że Sąd I instancji kontrolę zaskarżonej decyzji rozpoczął od kwestii kluczowej jaką było podnoszone przez stronę przedawnienie prawa do wydania decyzji. Następnie skupił się na meritum sprawy, którym było zastosowanie w sprawie administracyjnej art. 127 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.f. oraz związanych z obrotem lekami przepisów ustawy. Po czym dokonał oceny decyzji przez pryzmat regulacji prawnych i ich zastosowania w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, dokonując przy tym oceny postępowania administracyjnego w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podsumowując, brak jest podstaw do uznania, że doszło w sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie z elementów wymienionych w powołanym przepisie zaś jego treść nie jest w jakimkolwiek stopniu nacechowana niejasnością lub nielogicznością uniemożliwiającą jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Wobec powyższego, stwierdzenia niewadliwości zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia, brak jest również podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Skoro bowiem brak jest podstaw do stwierdzenia wadliwości wyroku Sąd I instancji, to nie można w konsekwencji zarzucić mu wadliwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. w sytuacji gdy WSA w Warszawie uznając skargę za zasadną orzekł o jej oddaleniu. Z tych samych przyczyn nie jest zasadnym, szczególnie wobec nieskuteczności skargi kasacyjnej, uznanie za naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., na podstawie którego Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i/lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. jako przepisu ustrojowego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).