II GSK 789/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M.T." Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 835/19 w sprawie ze skargi ,,M. T." Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "M. T." Sp. z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 835/19 oddalił skargę "M.T." Sp. z o.o. w G.i na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w Gdańsku przeprowadził w okresie od 11 stycznia do 20 lutego 2019 r. w "M.T." Sp. z o.o. w G. (zwanej dalej: Spółką lub skarżącą) kontrolę w zakresie przestrzegania przez przedsiębiorstwo obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58, zwanej dalej: u.t.d.) oraz aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 tej ustawy, zarówno w zakresie działalności prowadzonej przez stronę w oparciu o licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy ważną od 7 kwietnia 2015 r. do 6 kwietnia 2020 r. oraz w oparciu o licencję nr 0128909 na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy ważną od 3 grudnia 2010 r. do 3 grudnia 2060 r. Na podstawie protokołu kontroli Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) wydał [...] maja 2019 r. decyzję nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 15 000 zł, ograniczoną na podstawie art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. z kwoty 25.950zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki od tej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał [...] września 2019 r. decyzję utrzymującą w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę wniesioną przez Spółkę od decyzji GITD, zauważył, że w zakresie zastosowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, organ nie miał możliwości miarkowania wysokości nałożonej kary pieniężnej. Ponadto, Sąd zwrócił uwagę na to, że z akt sprawy wynika, iż zakres naruszeń, których w ocenie organów orzekających dopuściła się spółka jest szeroki (naruszenia określone w l.p. 5.3.1, 5.3.2 , 5.11, 5.1.1., 5.4.1, 5.4.2 i 6.3.17 załącznika nr 3 do u.t.d., jak też naruszenia określone w lp. 1.1. i l.p. 1.5. załącznika nr 3 do tej ustawy). Mając na względzie, że strona na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również w skardze na decyzję organu nie kwestionowała naruszeń z pierwszej grupy, istota sporu sprawdza się do dokonania przez Sąd oceny, czy organy prawidłowo ustaliły, że Spółka dopuściła się naruszeń w postaci: niezgłoszenia w terminie zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. (zgodnie z lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. zagrożonego karą 800 zł) oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (zgodnie z lp. 1.1 załącznika nr 3 do wskazanej ustawy zagrożonego karą w wysokości 12.000 zł). Sąd zauważył, że na gruncie art. 14 ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a. Sąd wyraził przy tym pogląd, zgodnie z którym ustawodawca nakłada obowiązek zgłoszenia organom, które wydały licencję, faktu wykreślenia pojazdów niebędących w prawnej dyspozycji kontrolowanego przedsiębiorstwa. W konsekwencji, Sąd podzielił stanowisko organu, że Spółka miała obowiązek zgłosić w wynikającym z ustawy terminie, iż nie wykonuje już usług transportowych spornymi w sprawie pojazdami. Spółka wniosła od wyroku WSA w Gdańsku skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi, ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także rozpoznania sprawy na rozprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) następujące naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności przepisów art. 4 pkt 3 i 22, art. 5, art. 7a, art. 8 i art.92 a, b, c u.t.d. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w niniejszej sprawie; 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. w związku z j) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Spółka wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; 3) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał na zasadność takiej decyzji. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie wystąpiła. Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a., oznacza obowiązek powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora tego środka odwoławczego, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącej, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do autora skargi kasacyjnej należy wykazanie i uzasadnienie, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wyjaśnieniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej musi podać dlaczego konkretny przepis prawa materialnego nie miał (lub miał) zastosowania w sprawie (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). Mimo że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczność należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznacza, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. W przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem odwoławczym, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są zarzutu skargi kasacyjnej z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (punkt II skargi kasacyjnej), który to przepis wynikowy stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję. W powyższej regulacji ustawodawca wyznaczył w sposób kategoryczny treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Ponadto, powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało Sądowi pierwszej instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2030/16, LEX nr 2537280). W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca podniosła również naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. (punkt III skargi kasacyjnej). Zarzut ten nie został skonstruowany prawidłowo, gdyż skarżąca nie wykazała wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a w szczególności, że podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na ten wynik. Wykazanie wspomnianego wpływu stanowi istotny element zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a jego brak powoduje, że podniesione uchybienie już tylko z tej przyczyny nie może być uznane za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku gdy sąd pierwszej instancji dopuści się naruszenia przepisów postępowania to naruszenia te, o ile nie zostanie wykazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie przynoszą oczekiwanego przez stronę rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego przede wszystkim należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 3 i 22, art. 5, art. 7a, art. 8 i art. 92a, b i c u.t.d. (punkt I skargi kasacyjnej). Jednocześnie skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie należy oceniać z punktu widzenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wobec tego należy zauważyć, że przepisy prawa materialnego zostały zastosowane prawidłowo. W szczególności trzeba podkreślić, że skarżąca nie podniosła zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 u.t.d., z którego wynika obowiązek informacyjny obciążający posiadacza licencji/zezwolenia. W realiach sprawy to niedopełnienie tego obowiązku stało się podstawą nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie wymienione w lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Należy wyjaśnić, że obowiązek zawiadomienia organu przewidziany w art. 14 ust. 1 u.t.d. dotyczy każdej zmiany, w tym również takiej która odnosi się do zmian w wykazie samochodów (art. 7a ust. 7 u.t.d.). Konieczność aktualizacji wykazu dotyczy nie tylko ilości samochodów zgłoszonych do licencji/zezwolenia, ale także danych dotyczących konkretnego pojazdu, którym ma być wykonywany transport drogowy. Z podanych przyczyn zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.