II GSK 787/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2431/22 w sprawie ze skargi P. w S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2022 r. znak sprawy DGWiŻŚ-1.80.17.2022 w przedmiocie zezwolenia na przewóz specjalny 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. w S. na rzecz Ministra Infrastruktury 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2431/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. w S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2022 r. znak sprawy DGWiŻŚ-1.80.17.2022 w przedmiocie zezwolenia na przewóz specjalny w części dotyczącej obowiązku wyposażenia łodzi flisackiej w kamizelki ratunkowe. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło P. w S., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie spray do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a. przepisów § 1.21 pkt 3 oraz § 1.08 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych (Dz. U. z 2003 r., nr 212, poz. 2071), b. przepisu § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważniania podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków (Dz. U. nr 216 z 2010 r., poz. 1423 z późń. zm.), polegające na przyjęciu, że istnieje wynikający z przepisu opisanego w punkcie b bezwzględny obowiązek prawny wyposażenia łodzi flisackich w kamizelki ratunkowe "w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na statku", podczas gdy analiza przepisów wskazanych w punkcie a wskazuje, że tego rodzaju obowiązek prawny nie istnieje, a wyposażenie techniczne łodzi flisackich musi zostać określone w zezwoleniu wydanym przez właściwego dyrektora urzędu do spraw żeglugi śródlądowej na podstawie jego specjalistycznej wiedzy i doświadczenia, przy uwzględnieniu archaicznej budowy i tradycyjnego charakteru łodzi flisackich, wykorzystywanych do przewozu turystów po rzece D. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy decyzja Ministra Infrastruktury została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7, art. 7a, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięciu wniosków dowodowych strony i w konsekwencji poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i dowolną, a nie swobodną ocenę, podczas gdy prawidłowo zebrany w sprawie materiał dowodowy winien doprowadzić do wniosku, że wyposażenie łodzi flisackich w kamizelki ratunkowe nie zwiększy bezpieczeństwa turystów, w istotny sposób utrudni prowadzenie spływu przełomem D. i doprowadzi do naruszenia archaicznego i tradycyjnego sposobu jego realizacji. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Infrastruktury w przedmiocie zezwolenia na przewóz specjalny polegający na wielokrotnym spływie zestawów (sprzężonych łodzi flisackich) rzeką D. stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że ustanawiając w tym zezwoleniu wymóg w postaci posiadania na wyposażeniu zestawu sprzężonego łodzi flisackich kamizelek ratunkowych w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na sprzężonej łodzi flisackiej, organ administracji publicznej nie naruszył prawa, co uzasadniało oddalenie skargi. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Operując więc – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – w granicach skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważa zarzut z pkt 2) jej petitum, adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że jego ocena nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). W tej zaś mierze wymaga przypomnienia, że przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej – które nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu – nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania i rekonstruowanych z nich wzorów działania adresowanych do organu administracji publicznej stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonego działania administracji (art. 7, art. 7a, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80 k.p.a.) oraz wzoru działania adresowanego bezpośrednio do tego Sądu (art. 151 p.p.s.a.), które Sąd ten miałby naruszyć kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a ponadto na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy. Ograniczenie się w omawianym zakresie do lakonicznego stwierdzenia, że "zdaniem P. przy wydawaniu decyzji [...] doszło także do nie uwzględnienia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy" (zob. s. 10) nie może być więc uznane za czyniące zadość wymogom wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., co prowadzi do wniosku, że omawiany zarzut kasacyjny nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii – która w relacji do zarzutów z pkt 1) lit. a. oraz lit. b. petitum skargi kasacyjnej ogniskuje się na ustanowieniu w przywołanym powyżej zezwoleniu wymogu posiadania na wyposażeniu zestawu sprzężonego łodzi flisackich kamizelek ratunkowych w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na sprzężonej łodzi flisackiej, i który to wymóg miałby być, zdaniem strony skarżącej, niezgodny z prawem, jak również niecelowy i nieproporcjonalny – wymaga przypomnienia – albowiem nie jest to bez znaczenia – że zgodnie z § 1.21. załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych – który odnosi się do przewozów specjalnych, o których w nim mowa – przewozy specjalne mogą odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia, wydanego na wniosek przez dyrektora urzędu właściwego dla miejsca rozpoczęcia podróży, na wniosek armatora (ust. 1) oraz, że przewozem specjalnym jest uprawianie żeglugi po drogach wodnych: a) statków lub zestawów, które nie odpowiadają przepisom określonym w § 1.06 i 1.08, b) scalonych materiałów pływających i obiektów pływających (ust. 2), jak również – co istotne – że przewozy specjalne powinny odbywać się zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu (ust. 3). Wobec tego, że – jak wynika z przywołanego przepisu prawa – zezwolenie, o którym w nim mowa jest wydawane w postępowaniu inicjowanym wnioskiem armatora – w rozpatrywanej sprawie P. – zaś – co nie mniej istotne – uprawianie żeglugi po drogach wodnych (przewozy specjalne) – powinno odbywać się zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, w korespondencji do argumentów przekonujących o braku zasadności – przede wszystkim zaś o braku skuteczności – zarzutów adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia trzeba stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję – której materialnoprawną podstawę współstanowił § 1.21. załącznika do rozporządzenia w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych – Sąd I instancji, ani też organ administracji publicznej, nie naruszył wymienionego przepisu prawa, ani przez błędną jego wykładnię, ani też przez jego niewłaściwe zastosowanie. Operując z granicach sprawy – a co za tym idzie w granicach żądania wniosku o wyrażenie zgody na przewóz specjalny polegający na wielokrotnym spływie zestawów (sprzężonych łodzi flisackich) rzeką D. na odcinku od [...] nad D. wraz z pasażerami – jak również, w wyznaczonych treścią § 1.21. ust. 3 załącznika do wymienionego rozporządzenia granicach przyznanych kompetencji, organ administracji wyrażając zgodę na wymieniony przewóz specjalny określił warunki jego wykonywania ustanawiając, między innymi, wymóg wyposażenia zestawów sprzężonych łodzi flisackich w kamizelki ratunkowe w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na sprzężonej łodzi flisackiej. Wobec jednoznacznej treści przywołanego przepisu prawa nie ma podstaw, aby twierdzić, że ustanowienie w wydanym zezwoleniu wymienionego wymogu przepis ten narusza. Zwłaszcza, gdy – i zarazem w opozycji do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej (s. 7 – 8) – wobec treści § 1.21. ust. 2 lit. b) w związku z § 1.01. lit. g) i lit. p) załącznika do przywołanego rozporządzenia podkreślić – co jest aż nadto oczywiste – że żegluga po drogach wodnych (przewozy specjalne) scalonych materiałów pływających może się odbywać wyłącznie na podstawie zezwolenia, a co za tym idzie na podstawie określonych nim warunków. Warunki te – co nie mniej oczywiste – muszą przede wszystkim uwzględniać – co jest założeniem aksjomatycznym – zapewnienie koniecznych wymogów bezpieczeństwa – zwłaszcza zaś bezpieczeństwa osobistego pasażerów – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że wymogi te nie mogą ustępować przed argumentami eksponującymi znaczenie konsekwencji mających – zdaniem strony skarżącej – wynikać z tradycji flisackich, historycznego waloru oraz historycznej konstrukcji łodzi flisackich, czy też ich konstrukcji, która tym samym miałaby się sprzeciwiać ustanowieniu w wydanym zezwoleniu wymogu wyposażenia zestawów sprzężonych łodzi flisackich w kamizelki ratunkowe w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na sprzężonej łodzi flisackiej. Zwłaszcza, że – co nie mniej istotne – z § 1.21. ust. 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych nie wynika, aby orzekając w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów specjalnych, o których mowa w § 1.21. ust. 2 lit. b), organ administracji publicznej był zobowiązany uwzględniać okoliczności eksponowane przez stronę skarżącą. Jeżeli w tym też kontekście podkreślić, że zasadności przedstawionych wniosków nie podważa – wbrew stanowisku strony – argument z treści § 1.08. pkt 1 załącznika do wymienionego rozporządzenia, albowiem z przepisu tego wynika, że statki i scalone materiały pływające (a więc również sprzężone łodzie flisackie) powinny być zaprojektowane i wyposażone zgodnie z odrębnymi przepisami w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej tak, aby zapewnić bezpieczeństwo żeglugi oraz bezpieczeństwo osób znajdujących się na statku, a w tej mierze – co nie mniej istotne – że kierownik statku, o którym jest mowa w § 1.02. ust. 1 wymienionego załącznika, powinien przedsięwziąć wszelkie środki wynikające z zasad dobrej praktyki żeglarskiej, w celu zapobieżenia w szczególności zagrożeniu bezpieczeństwa życia ludzkiego, to tym bardziej za uzasadniony należałoby uznać wniosek odnośnie do potrzeby zapewnienia koniecznych wymogów bezpieczeństwa wykonywania żeglugi po drogach wodnych (przewozów specjalnych) scalonych materiałów pływających (sprzężonych łodzi flisackich), a co za tym idzie potrzeby ich określenia w wydawanym zezwoleniu, a to poprzez ustanowienie – tak jak w rozpatrywanej sprawie – odpowiednich wymogów, w tym wymogu bezpieczeństwa w postaci wyposażenia zestawów sprzężonych łodzi flisackich w kamizelki ratunkowe w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na sprzężonej łodzi flisackiej. W korespondencji do przywołanej regulacji prawnej nie sposób jest więc również pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z argumentu natury posiłkowej, a mianowicie argumentu z treści § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważniania podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków. Zwłaszcza, że wobec treści tego przepisu prawa – zgodnie z którym statek, z wyjątkiem statku na stałe zacumowanego do nabrzeża, powinien być wyposażony w pasy lub kamizelki ratunkowe w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na statku oraz w koła ratunkowe (zob. również § 4 ust. 1 i ust. 3 tego rozporządzenia odnośnie do właściwego rozmieszczenia oraz utrzymania we właściwym stanie technicznym wyposażenia ruchomego statków, w tym środków ratunkowych) – za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że wymóg odpowiedniego wyposażenia statku – a więc również statku w rozumieniu § 1.01. lit. p) załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych – w środki bezpieczeństwa osobistego osób znajdujących się na statku, w tym zwłaszcza jego pasażerów, stanowi wspólny mianownik warunków bezpiecznej żeglugi po drogach wodnych, co siłą rzeczy odnosi się również do przewozów specjalnych scalonych materiałów pływających, które mogą się odbywać wyłącznie na podstawie zezwolenia oraz na podstawie określonych nim warunków. Wobec tego więc, że zawarty w udzielonym stronie zezwoleniu na przewóz specjalny polegający na wielokrotnym spływie zestawów (sprzężonych łodzi flisackich) rzeką D. wymóg posiadania na wyposażeniu zestawu sprzężonych łodzi flisackich kamizelek ratunkowych w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na sprzężonej łodzi flisackiej był z całą pewnością – co jest aż nadto oczywiste – motywowany i determinowany potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi, w tym zwłaszcza bezpieczeństwa osobistego pasażerów, brak jest jakichkolwiek podstaw, aby twierdzić, że ustanowienie tego wymogu nastąpiło z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów prawa – w tym zwłaszcza z naruszeniem § 1.21. ust. 1 i ust. 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych – a co za tym idzie, aby twierdzić, że ustanowienie tego wymogu było niecelowe, czy też nieproporcjonalne w relacji do celu, któremu wymóg ten służy. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 16