II GSK 786/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. T. P. spółki z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1166/16 w sprawie ze skargi U. T. P. spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1166/16, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę U. T. P. spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 31 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka U. T. P. z siedzibą w B. i zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu przez WSA pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez błędne określenie zasad stosowania oraz dokładności wag użytych do pomiaru masy i nacisków osi w toku kontroli drogowej i niewłaściwe zastosowanie wartości błędów pomiarowych do ustalonego stanu faktycznego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi U. T. P. sp. z o.o. z siedzibą w B. w sytuacji, kiedy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze, w tym do: - braku stosowania przez organ wydający zaskarżoną decyzję odchyłek określonych w instrukcji obsługi wagi SAW, - twierdzeń skarżącego o braku możliwości określania masy całkowitej oraz nacisków osi wielokrotnych poprzez sumowanie jednostkowych pomiarów każdego z kół z uwagi na zapis widniejący w instrukcji tych urządzeń, - braku udziału strony w przeprowadzonym eksperymencie, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i przedstawianiem w tym zakresie nazbyt ogólnego stanowiska bez ustosunkowania się do szerokiej argumentacji i przeprowadzenia szczegółowej analizy twierdzeń przedstawionych przez obie strony postępowania. 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przyjęciu sposobu interpretacji wyników pomiaru nacisku osi i masy całkowitej w tym oparcia ich wiarygodności na wewnętrznych wytycznych organów; 4. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi U. T. P. sp. z o.o. z siedzibą w B. w sytuacji zaniechania jakiejkolwiek oceny czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107 § 3, 7 i 77 §1 k.p.a. oraz wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z 9 grudnia 2013 r, sygn. akt VI SA/Wa 1189/13. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. III. Skarga kasacyjna została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), wobec zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w tym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, wobec niezasadności podniesionej w niej zarzutów. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W przypadku takiego rozstrzygnięcia NSA, powyższa regulacja, jako mająca charakter szczególny, wyłącza odpowiednie stosowanie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zakresie wymogów określonych dla treści uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę poprzez wiążące dookreślenie podstaw skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nieprawidłowo powiązał naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepisy art. 145 i 151 p.p.s.a. mają charakter przepisów wynikowych, których naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom – prawa materialnego bądź procesowego. Skarżący kasacyjnie, wskazując na naruszenie przepisu wynikowego, dla skuteczności zarzutu związanego z takim naruszeniem, musi każdorazowo powiązać go z naruszeniem tych przepisów, które stanowiły wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji (aktu), a którym w jego ocenie uchybił sąd pierwszej instancji. Wiąże się to z koniecznością wskazania przepisów stosowanych przez organ, bowiem – co do zasady – tylko wadliwa ocena stosowania prawa przez organ, a dokonana przez sąd pierwszej instancji w ramach kontroli sądowej działalności administracji, może w konsekwencji prowadzić do błędnego rozstrzygnięcia sądu. Mając więc na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, brak jest podstaw do łączenia zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc z przepisem określającym wymagania, jakim odpowiadać ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Wskazane w tym przepisie warunki są istotne z punktu widzenia procesu oceny powodów konkretnego rozstrzygnięcia sądu, co oznacza, że ich spełnienie umożliwia stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji zastosowanej przez sąd pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma więc miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja sądu jest niepełna, niejasna, niespójna, czy też obarczona innego rodzaju wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skuteczny, gdy sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź stosowania prawa. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że WSA nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i sądowi kasacyjnemu kontrolę tego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wyjaśnił, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wskazując przy tym, że w jego ocenie organ nie naruszył prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a ocena ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została jasno wyrażona, przedstawiona w niej argumentacja jest logiczna, zaś wysnute na jej podstawie wnioski są trafne. Jest także istotne, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono organowi administracji oraz sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 153 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie jest kwestionowana w sprawie realizacja wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1189/13), wydanym w tej sprawie. W świetle powyższego, całkowicie błędne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, jakoby WSA "odrzucił jako niezasadną przywołaną w skardze argumentację strony skarżącej", a nadto "zaniechał poczynienia jakichkolwiek ustaleń w kierunku ustalenia, czy pomiar ten został przeprowadzony zgodnie z instrukcją oraz w jaki miało to wpływ na uzyskany pomiar". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy wywieść wręcz przeciwny wniosek. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił wprost z jakiego powodu uznał prawidłowość pomiaru, odnosząc się przy tym do kwestii łączenia wag SAW 10C/II (przy pomocy kabla) w świetle pkt 2.6 instrukcji i pkt 5.2 świadectwa homologacji. WSA zauważył, że poza możliwością połączenia wag kablem, możliwe jest przeprowadzenie ważenia zespołem niepołączonych wag i stwierdził, że drugi ze sposobów ważenia jest zgodny z pkt 2.3 instrukcji ("wagę SAW można eksploatować również indywidualnie, tj. bez konieczności łączenia jej z inną wagą"). Sąd pierwszej instancji uznał w konsekwencji, że z tego właśnie względu, brak połączenia wag nie wpłynął na prawidłowość uzyskanych wyników ważenia. Ustalenia te nie zostały skutecznie podważone przez autora skargi kasacyjnej, zaś podniesiona przez stronę kwestia nieuczestniczenia w eksperymencie, nie została powiązana z poddającym się ocenie zarzutem co do prawidłowości jego przebiegu. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada praworządności, a więc działania na podstawie przepisów prawa, jest jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego i niewątpliwie, jako taka, była realizowana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w toku prowadzonego postępowania. Co więcej, zarówno wspomniana zasada, jak i wynikająca z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności, nie mogą być uznane za wzorce kontroli sposobu "interpretacji wyników pomiaru nacisku osi i masy całkowitej" (bezpodstawny, niemający oparcia w przepisach prawa), w tym "oparcia ich wiarygodności na wewnętrznych wytycznych organów". Wynik ważenia jest elementem stanu faktycznego – okolicznością faktyczną (wartość pomiaru fizycznego), a jego interpretacja jest procesem analityczno-logicznym, kończącym proces pomiaru. Oznacza to, że tylko wówczas, gdy rezultat ważenia jest niezgodny z rzeczywistą wartością fizyczną na skutek błędu pomiaru, można organowi zarzucić naruszenie przepisów postępowania, w tym norm prawa dowodowego, co może być przedmiotem stosownego zarzutu strony, a czego skarżąca spółka nie zarzuciła w ramach prawidłowo skonstruowanego zarzutu. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., nieprawidłowo przy tym powiązany z naruszeniem norm prawa materialnego. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności, niż poddane kontroli przez sąd pierwszej instancji, a jednoznacznie wskazanych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1189/13). WSA nie naruszył więc przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.