II GSK 777/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 listopada 2025 r. sygn. akt I SA/Op 839/25 w sprawie ze skargi W. S. na orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z dnia 4 września 2025 r., nr 6/2025 w przedmiocie stwierdzenia braku zdolności do dysponowania bronią postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej zwany: "WSA", "Sądem pierwszej instancji") postanowieniem z 28 listopada 2025 r., sygn. akt I SA/Op 839/25 odrzucił skargę W. S. na orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z 4 września 2025 r., nr 6/2025 w przedmiocie stwierdzenia braku zdolności do dysponowania bronią oraz orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Przystępując do kontroli dopuszczalności wniesionej skargi WSA w Opolu przytoczył treść art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a."), a następnie wskazał, że rozpoznawana sprawa nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Skarga została wniesiona na orzeczenie lekarskie wydane przez WOMP w O. na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w przedmiocie pozwolenia na broń. Podstawę do wydania kwestionowanego orzeczenia lekarskiego w przedmiocie stwierdzenia przeciwskazań do dysponowania bronią stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485). WSA w Opolu podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, iż przepisy ww. ustawy w zakresie wydawania orzeczeń lekarskich i psychologicznych wymaganych od ubiegającego się o pozwolenia na broń stanowią regulację kompletną oraz odrębną od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego od orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie odwołania. Orzeczenie to nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., nie jest również aktem objętym kognicją sądów administracyjnych na podstawie przepisów odrębnych (tj. na podstawie ustawy o broni i amunicji). W konsekwencji powyższego WSA w Opolu uznał skargę za niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną (pismo z 2 stycznia 2026 r.) od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 p.p.s.a. – co wyraziło się w uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, ze orzeczenie lekarskie wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 485) [dalej: Ustawa] nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co oznacza, iż nie jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych i tym samym wniesiona skarga jest niedopuszczalna, czego konsekwencją było jej odrzucenie; b) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – co wyraziło się w uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ze orzeczenie lekarskie wydane na podstawie przepisów Ustawy nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co oznacza, iż nie jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów, wywodząc m.in., iż WSA w uznał, że sprawa nie podlega jego kognicji, tymczasem jak wywodzi skarżący orzeczenie lekarskie stanowiące dowód w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania lub cofnięcia pozwolenia na broń powinno być zaliczone do kategorii aktów prawnych lub czynności administracyjnych wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarżący opisał wynikające z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu oraz wskazał, że jednym z elementów zasady prawa do sądu jest prawo do uruchomienia procedury przed sądem, czyli drogi sądowej. Dalej skarżący podniósł, że ustawa o broni i amunicji obejmuje swym zakresem m. in. zasady wydawania i cofania pozwoleń na broń. Wyjaśnił, że przepisy ustawy tej statuują obowiązek poddania się badaniom lekarskim, w wyniku którego wydawane jest orzeczenie, a którego merytorycznej zawartości organy Policji nie mogą podważać w toku postępowania w sprawie pozwolenia na broń. Ustawodawca nie wyposażył organów administracji w żadne dodatkowe narzędzie służące weryfikowaniu negatywnych czy sprzecznych ze sobą opinii lekarskich. Skarżący wskazuje wreszcie, że orzeczenie lekarskie jest jedynym dowodem w postępowaniu administracyjnym przesądzającym o jej skutku. Skarżący zwrócił też uwagę na wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z 23 listopada 2022 r. (sygn. SK 113/20, OTK-A 2022, nr 72), w którym wskazano, że kontrola orzeczeń lekarskich ma charakter wewnątrzadministracyjny, a zainteresowanemu nie przysługuje uprawnienie do żądania jej wszczęcia ani nie ma możliwości zaskarżenia ewentualnej bezczynności wojewody oraz mechanizm weryfikacji i kontroli orzeczeń lekarskich (psychologicznych) może okazywać się w praktyce niewystarczający. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze kasacyjnej przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny (z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, która wyraża się również w tym, że sąd drugiej instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; te i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Z punktu widzenia przestrzegania zasady dyspozycyjności niezwykle istotne jest uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumpcję (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). Aby uniknąć wszelkich wątpliwości, co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Mając też na uwadze przysługujące skarżącemu prawo do sądu, wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tam, gdzie zarzut naruszenia konkretnej normy da się zidentyfikować, również przy pomocy uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd drugiej instancji odniesie się do niego merytorycznie. Przedstawione wyżej uwagi ogólne mają istotne znaczenie dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a. nie spełnia powyższych wymogów. Wskazany w skardze kasacyjnej "art. 58 § 1 p.p.s.a." zawiera wiele jednostek redakcyjnych statuujących odmienne podstawy odrzucenia przez sądy administracyjne wniesionych skarg. Zarówno w zarzutach, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie sprecyzował poprawnie jednostki redakcyjnej przepisu zawierającego rozbudowaną regulację, co niweczy w ogóle kontrolę zaskarżonego orzeczenia w podniesionym w nim zakresie. Tak sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli i tym samym nie może stanowić podstawy do jego uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia i nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. To kasator wyznacza zakres kontroli. Rozpoznając zaś drugi z zarzutów skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie lekarskie wydane na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a zatem nie jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych, należy wskazać, że jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zaskarżone orzeczenie psychologiczne wydane przez WOMP w O. w toku postępowania prowadzonego przed Komendanta Wojewódzkiego Policji w zakresie cofnięcia pozwolenia na broń podlega kognicji sądu administracyjnego. W tym zakresie należy wskazać, że wyszczególnienie w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w innych przypadkach niż w nich wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o broni i amunicji (dalej "u.br.am.") pozwolenia na broń nie wydaje się osobom: z zaburzeniami psychicznymi lub o znacznie ograniczonej sprawności psychofizycznej oraz uzależnionym od alkoholu lub od substancji psychoaktywnych. Dlatego osoby ubiegające się o wydanie pozwolenia na broń, są obowiązane do poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym (art. 15a ust. 1 u.br.am.). Podstawę wydania orzeczenia lekarskiego i psychologicznego stanowią wyniki tych badań (art. 15f i art. 15g u.br.am.). Orzeczenie lekarskie – na podstawie wyników badań – wydaje upoważniony lekarz (art. 15f ust.1 u.br.am.). Kwalifikacje upoważnionych lekarzy i psychologów przeprowadzających badania określają przepisy art. 15b ust. 1 i art. 15c ust. 1 u.br.am., zaś rejestr upoważnionych lekarzy i psychologów prowadzi i aktualizuje właściwy komendant wojewódzki Policji (art. 15b ust. 2 i art. 15c ust. 2 u.br.am.). Od orzeczenia psychologicznego przysługuje osobie ubiegającej się o pozwolenie na broń oraz komendantowi wojewódzkiemu Policji właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby (art. 15h ust. 2 u.br.am.) odwołanie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy (art. 15h ust. 1 i ust. 3 u.br.am.). Orzeczenie psychologiczne wydane w wyniku rozpoznania odwołania jest ostateczne (art. 15h ust. 7 u.br.am.). Kontrolę wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydawanych orzeczeń lekarskich przeprowadza właściwy wojewoda (art. 15i u.br.am.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 4/06; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn.. I OPS 3/07). Wskazuje się jednocześnie, że stanowiące konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną sformułowanie ‘z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. np. postanowienie NSA z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). Orzeczenie psychologiczne stanowiące przedmiot wniesionej w tej sprawie skargi nie ma tych cech. Wydanie tego rodzaju opinii nie powoduje, że strona z mocy samego prawa uzyskuje jakieś uprawnienie lub ma obowiązek działania związanego z treścią tej opinii. Z tego powodu uznać należy, że nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli sądu administracyjnego w drodze odrębnej skargi. Orzeczenie psychologiczne wydane na podstawie art. 15h ust. 7 u.br.am. nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie jest też czynnością oraz aktem określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – albowiem przepis ten odnosi się do działań organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Tym samym zdaniem NSA trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie tego rodzaju nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego zarówno na podstawie p.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji. Jak wskazano ponadto w cytowanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca przewidział odrębny środek kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych (art. 15i ustawy o broni i amunicji). Trybunał uznał tę regulację za "dodatkowe zabezpieczenie rzetelności przeprowadzonych badań, gdyż i w tym zakresie kontrola dokonywana jest przez upoważnionych lekarzy i psychologów dysponujących wiedzą specjalną. Tym samym podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. okazał się w całości bezpodstawny. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że wobec związania podstawami wniesionej skargi kasacyjnej, poza zakresem oceny w niniejszej sprawie pozostawała kwestia weryfikacji postępowania administracyjnego w zakresie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń. Z tego samego powodu poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawały podniesione argumenty natury konstytucyjnej, a to wobec braku postawienia zarzutów w tym zakresie. Jak wskazano na wstępie, rolą Sądu nie jest formułowanie za stronę dodatkowych zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uzupełnianie, na podstawie treści uzasadnienia. Z tych względów, podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezskuteczne i tym samym nie mogły one prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.