II GSK 480/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 608/21 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia 28 maja 2021 r. nr SKO 4631/1/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia 3 marca 2021 r. nr SKO 4631/1/20/21; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz A. P. 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] marca 2018 r. A. P. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy zlokalizowanej w [...] na działce oznaczonej ewidencyjnie nr [...]. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził regulamin strzelnicy, wskazując że strona jest właścicielem działki, na której usytuowana jest strzelnica, a regulamin zawiera wymaganą treść. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia 3 marca 2021 r., stwierdziło z urzędu nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na rażące naruszenie prawa, tj. brak przeprowadzenia przed zatwierdzeniem regulaminu postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia wymogów dotyczących funkcjonowania strzelnicy wynikających z art. 46 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2516 ze zm., dalej – u.b.a.), w tym posiadania przez stronę decyzji ostatecznej dopuszczającej strzelnicę do użytkowania. Strona takiej decyzji nie posiadała. Decyzją z dnia 28 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję własną. Organ wskazał, że zatwierdzenie regulaminu nie może sprowadzać się wyłącznie do akceptacji jego zgodności z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz.U. z 2000 r. nr 18 poz. 234 ze zm., dalej - rozporządzenie w sprawie regulaminu). Przed zatwierdzeniem konkretnego regulaminu strzelnicy organ zobligowany jest ustalić, że strzelnica dochowuje warunków z art. 46 ust. 1 u.b.a. W sprawie organ zatwierdził regulamin strzelnicy, która takim obiektem nie jest. Organ nie zweryfikował, czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy we wskazywanym przez siebie miejscu i czy strzelnica powstała zgodnie z prawem, w tym czy wydana została decyzja dopuszczająca strzelnicę do użytkowania. Zatwierdzenie dokumentu przedstawionego jako regulamin strzelnicy, bez sprawdzenia, czy dany obiekt jest strzelnicą, zdaniem SKO stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 46-47 u.o.b.a. Jak ustalono w sprawie, organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie strzelnicy w [...]. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej - p.p.s.a.), oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Sądu, organ zasadnie wskazał, że decyzja Wójta Gminy [...] rażąco narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 46 i art. 47 u.b.a. Rozstrzygnięcie organu nie stanowi bowiem odzwierciedlenia ustaleń faktycznych niezbędnych do zastosowania ww. przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że celem u.b.a. w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów wynikających z prawa budowlanego, związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Cel ten realizowany jest ostatecznie nie tylko poprzez zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ale także poprzez weryfikację pozostałych wymogów – dotyczących procesu budowy strzelnicy i ochrony środowiska, przy czym są to zagadnienia dotyczące obszaru działania różnych organów administracji. Dlatego zorganizowanie strzelnicy może być uzależnione od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie. Regulamin strzelnicy dotyczy stricte organizacji strzelnicy i jest w związku z tym ostatnim etapem warunkującym jej realizację. Nie może więc być to zbiór regulacji dotyczących abstrakcyjnej czy hipotetycznej strzelnicy, ale musi odnosić się do konkretnego obiektu, tak by móc w ogóle poddać ocenie, czy zapewnia bezpieczne z niej korzystanie. Decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy może zostać wydana wyłącznie dla istniejącego legalnie obiektu, a nie dla obiektu abstrakcyjnego, który powstanie w bliżej nieokreślonej przyszłości. Organizacja strzelnicy jest bowiem ostatnim, a nie pierwszym etapem, jej realizacji. Dlatego też w trakcie postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt (burmistrz, prezydent) ma obowiązek zweryfikować, czy wnioskodawca posiada wymagane przepisami obowiązującego prawa zgody właściwych organów na zlokalizowanie, zbudowanie (decyzja o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania) i zorganizowanie strzelnicy (regulamin). (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. II OSK 162/20, z dnia 24 stycznia 2018 r. II OSK 1462/17, CBOSA) Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że strona jest właścicielem działki i oceny zgodności regulaminu z rozporządzeniem w sprawie regulaminu wzorcowego, nie podjął żadnych czynności zmierzających do zweryfikowania, czy regulamin dotyczy strzelnicy – obiektu spełniającego pozostałe wymogi przewidziane prawem. Sąd zauważył, że w samej treści przedłożonego regulaminu wskazano, że w widocznym miejscu na strzelnicy umieszcza się decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania (pkt 3). Zapis ten stanowi powielenie zapisów z rozporządzenia w sprawie regulaminu wzorcowego. Wójt winien zweryfikować spełnienie i posiadanie przez stronę takiej decyzji. W rzeczywistości strona takiej decyzji nie posiada, co potwierdziło postępowanie prowadzone przez SKO. Działanie Wójta – brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy pozostawało w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami i w skutkach doprowadziło do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo. W skardze kasacyjnej A. P. podniósł zarzuty naruszenia: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 46, art. 47 i art. 48 u.b.a. w zw. z § 1 i § 3 rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic poprzez błędną ich wykładnię polegającą na niesłusznym uznaniu przez WSA, że Wójt Gminy [...] obowiązany był do przeprowadzenia czynności wyjaśniających i dokonywania ustaleń w zakresie uzyskania przez skarżącego decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania i prowadzącą w następstwie do nieuzasadnionego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 kwietnia 2018 r.; 2. art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni oraz jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, w którym nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem nie doszło do rażącego naruszenia prawa po stronie Wójta Gminy [...] przy wydaniu decyzji, 3. art 16 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym nieuwzględnieniu jednej z podstawowych zasad prawa administracyjnego, tj. trwałości decyzji administracyjnej, prowadzącej do istotnego naruszenia praw skarżącego, 4. art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady praworządności, poprzez niewłaściwe założenie, że wójt zatwierdzając regulamin strzelnicy jest organem kompetentnym, a wręcz obowiązanym, do weryfikacji kwestii innych niż zgodność z przepisami samej treści regulaminu podczas, gdy żaden przepis nie nakłada na wójta takiego obowiązku ani nie udziela mu takich kompetencji, II. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a, poprzez mało wnikliwą i nierzetelną kontrolę działań organu administracji i nieuzasadnione zastosowanie przepisu do stanu faktycznego, w którym nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem orzeczenia oddalającego skargę na decyzję SKO, 2. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a, poprzez niewłaściwą kontrolę działań organu administracji dokonaną przez WSA polegającą na nieuwzględnieniu braku zastosowania przez SKO jednej z podstawowych zasad prawa administracyjnego, tj. rozstrzygania istniejących wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącego, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki w postaci spornych interesów stron albo osób trzecich, na które wynik postępowania miałby bezpośredni wpływ. 3. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 86 k.p.a i w zw. z art. 106 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. tj. dokonanie w sposób pobieżny i niewnikliwy kontroli działań SKO, tj. pominięcie dowodów przedkładanych przed WSA przez skarżącego i niedokonanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, czy skarżący posiada stosowną dokumentację stanowiącą załącznik do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy, tj. mapy z usytuowaniem strzelnicy oraz informacji z rejestru gruntów i czy dokumenty te okazane zostały organowi zatwierdzającemu regulamin strzelnicy, a także czy przedkładane były inne dokumenty jak protokół z badań terenowych pomiaru zwierciadła wody gruntowej w celu utworzenia strzelnicy sportowo rekreacyjnej, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4. art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę stosowania procedury administracyjnej przez SKO i uznanie przez WSA, że organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego w sposób właściwy dokonał ustalenia stanu faktycznego zaś istniejące i niedające się usunąć wątpliwości rozstrzygał na korzyść strony, podczas gdy WSA w ślad za SKO niezgodnie ze stanem faktycznym i pomimo licznych wątpliwości w sposób bezrefleksyjny przyjął, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym podczas, gdy co do kwestii tej istnieje wiele wątpliwości. Powołując takie zarzuty w ramach skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie została stwierdzona. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na ściśle powiązanych ze sobą zarzutach zgłoszonych w ramach obu podstaw kasacyjnych, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania. Przed przystąpieniem do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnych zarzutów wskazać należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 11 kwietnia 2018 r. o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy rażąco narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 46 i art. 47 u.b.a., co dało podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 47 ust. 1 u.b.a. zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Natomiast stosownie do art. 46 ust. 1 u.b.a., strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Z kolei w myśl art. 46 ust. 2 u.b.a., szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20 (LEX nr 3616919) na podstawie cytowanych wyżej przepisów należy przyjąć, że wymieniony w nich regulamin określa szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na konkretnej strzelnicy, a zatem zlokalizowanej i zbudowanej w konkretnym miejscu, posiadającej ściśle określone parametry. I tak, lokalizacja strzelnicy wymaga przeznaczenia na ten cel określonej nieruchomości w planie miejscowym bądź w przypadku braku planu miejscowego - dokonania zmiany zagospodarowania terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei budowa strzelnicy wymaga wykonania robót budowlanych, które w zależności od ich charakteru są podejmowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia bądź po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że w świetle powyższych przepisów weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń i zgód przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, których przedmiot został dookreślony we "Wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic", stanowiącym załącznik do rozporządzenia MSWiA, są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry. Tym samym, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 47 u.b.a. w zakresie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) ma obowiązek ustalić, czy właściwe organy, w zakresie swojej właściwości, dopuściły do zmiany sposobu użytkowania lub wydały pozwolenie na budowę, bądź przyjęły stosowne zgłoszenie wykonania robót budowlanych, a inwestor wykonał roboty zgodnie z pozwoleniem lub zgłoszeniem (wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22, LEX nr 3508103). Oczekiwanie ograniczenia postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wyłącznie do ustalenia zgodności treści regulaminu ze wzorcem jest niezasadne. Trzeba przy tym zaznaczyć, że ustalenie posiadania przez wnioskodawcę zezwoleń/pozwoleń/zgód niezbędnych do lokalizacji, a następnie budowy strzelnicy, przeprowadzana w postępowaniu wyjaśniającym w sprawie zatwierdzenia jej regulaminu, nie jest równoznaczna z kompetencją wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do dokonywania czynności kontrolno-nadzorczych aktów wydawanych w procesie lokalizacji i budowy strzelnicy, mających na celu ocenę ich zgodności z prawem. Należy natomiast zwrócić uwagę, że wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania mającego na celu weryfikację legalności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 marca 2018 r. o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy wiązało się ze znacznym zawężeniem jej kontroli, tj. - do przesłanek opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W korespondencji do argumentów odnoszących się do przedmiotu, celu oraz funkcji postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady trwałości decyzji ostatecznych zakładają potrzebę ścisłej wykładni przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., trzeba stwierdzić, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste - to jest takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego, który w zakresie odnoszącym się do jego obowiązywania i interpretacji jest niewątpliwy. Stąd też, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Pogwałcenie zasad ogólnych postępowania ma natomiast charakter rażącego naruszenia prawa, kiedy ma to charakter oczywisty i niewątpliwy. W odniesieniu do powołanych wyżej przepisów można byłoby mówić o rażących ich naruszeniu, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stawiając zarzut rażącego naruszenia ww. przepisów k.p.a., Sąd I instancji, w ślad za Kolegium przyjął, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy winno poprzedzać ustalenie, czy skarżący uzyskał wymagane pozwolenia/zezwolenia/zgody, czego organ zaniechał. Pomijając kwestie wynikające z procesu lokalizacji i budowy, Sąd I instancji przedmiotem rozważań uczynił jedynie brak decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Jako że w toku postępowania nieważnościowego stwierdzono, że strona taką decyzją nie dysponuje, zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uznano za rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 46-47 u.b.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywodzenie rażącego naruszenia prawa ze wskazaniem jedynie na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 46-48 u.b.a. nie jest wystarczające. Uchybienie przez Wójta Gminy [...] przepisom postępowania, zwłaszcza art. 77 § 1 k.p.a. może stanowić rażące naruszenie prawa, jeśli w toku postępowania nieważnościowego organ nadzoru wykaże, że prawidłowe zastosowanie tych przepisów doprowadziłoby do wydania decyzji o odmiennej treści. Zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przez skarżącego obowiązku uzyskania decyzji określonej treści, w sytuacji gdy uzyskanie tej decyzji stanowi conditio sine qua non zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, wymagał wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego taki obowiązek dla skarżącego wynikał. Brak wskazania konkretnego przepisu, który nakładał na skarżącego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy dokonania zgłoszenia, a także uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania nie daje podstaw do przyjęcia, że organ wykazał zaistnienie rażącego naruszenia prawa. Odnośnie do ostatniej z wymienionych decyzji, Sąd I instancji odwołał się do ust. 3 pkt 2 wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, z którego obowiązek posiadania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania wynika jedynie pośrednio. W tym miejscu zauważyć należy, że na mocy art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) wójt (burmistrz, prezydent miasta) utracił kompetencję do wydania na podstawie art. 47 u.b.a. decyzji w zakresie odnoszącym się do dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Skoro obowiązek taki nie wynika wprost z przepisu u.b.a., organ winien wykazać, że wynika on z przepisów innych (jakich) aktów prawnych. Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, stwierdzenie nieważności decyzji wymagało powiązania zarzutu rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. nie tylko z art. 46 i art. 47 u.b.a., ale obowiązującym przepisem prawa, który nakłada na skarżącego określone obowiązki. Dopiero wówczas, uprawnione byłoby uznanie, że brak podjęcia określonych czynności zmierzających do wydania decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w zestawieniu z jej treścią stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można bowiem tracić z pola widzenia i tego, że z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności. Co więcej, realizacja tego obowiązku nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności niepewnych, wątpliwych czy też spornych. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., I OSK 2014/20, LEX nr 3690461). W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, Sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy daje możliwość oceny legalności zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę, że skarżący kasacyjnie skutecznie podważył właściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości, a następnie rozpoznając skargę, uznał, że podlega ona uwzględnieniu, w wyniku czego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia 3 marca 2021 r. nr SKO 4631/1/20/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).