II GSK 753/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 312/20 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Po 312/20 oddalił skargę R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z (...) lutego 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: R. K. powiadomił telefonicznie Wójta Gminy C., że podczas budowy drogi publicznej - ulic S., Ś. i J. w P. Gmina C. nie dopełniła obowiązku przewidzianego w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 poz. 470, ze zm., dalej: u.d.p.), dotyczącego wydania decyzji oraz budowy zjazdu do jego nieruchomości tj. działki nr (...) w P. przy ulicy (...). Pismem z 21 listopada 2019 r. adresowanym do R. K., Wójt wyjaśnił, że Gmina C. jako zarządca drogi nie miała obowiązku, a co więcej nie mogła, z mocy obowiązujących przepisów, wybudować zjazdu do nieruchomości skarżącego, z uwagi na brak decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu i jego budowę, brak istniejącego zjazdu, niezabudowanej posesji, brak wniosku właściciela nieruchomości o lokalizację zjazdu. Nadto poinformował, że inwestycja została wykonana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pismem z 17 grudnia 2019 r., R. K. wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wójta oraz wniósł o "usunięcie uchybienia administracyjno – prawnego i wybudowanie zjazdu na koszt gminy C.". W piśmie z 2 stycznia 2020 r. Wójt podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 21 listopada 2019 r. Pismem z 15 stycznia 2020 r. R. K. wniósł odwołanie od pism Wójta z 21 listopada 2019 r. oraz z 2 stycznia 2020 r. Postanowieniem z (...) lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium) stwierdziło niedopuszczalność odwołania, powołując się na art. 1 ust. 1 - ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 104, art. 107 § 1 i 3, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). Kolegium wyjaśniło, że pisma będące przedmiotem zaskarżenia nie są decyzjami administracyjnymi, od których przysługiwałoby odwołanie. Wskazało, że pisma Wójta Gminy C. nie zawierały oznaczenia numeru sprawy (znaku), oznaczenia podstawy prawnej ich wydania, pouczenia o możliwości i sposobie wniesienia odwołania, uzasadnienia faktycznego, oznaczenia stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji powołując przepisy art. 134, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. podzielił stanowisko SKO, że pisma Wójta z 21 listopada 2019 r. oraz z 2 stycznia 2020 r. nie spełniają kryteriów decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, zarówno pismo z 21 listopada 2019 r., jak i z 2 stycznia 2020 r. nie zawierają oznaczenia stron, numeru sprawy, ani podstawy prawnej ich wydania, jak również pouczenia o sposobie i możliwości wniesienia odwołania oraz terminu jego wniesienia. Wskazane pisma nie zawierają również osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. W szczególności treść pism, wskazująca na brak podstaw ustawowych do realizacji wniosku skarżącego nie może być utożsamiana z osnową decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu w przedmiotowym piśmie, nie wskazano w sposób niebudzący wątpliwości, że stronie przyznaje się bądź odmawia przyznania określonych uprawnień. Kryterium tego nie spełnia z pewnością sformułowanie, że "zarządca drogi, nie miał obowiązku, wybudować zjazdu do Pana nieruchomości". W ocenie Sądu pierwszej instancji z omawianego pisma trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że R. K. jako właściciel posesji – niezabudowanej działki o numerze geodezyjnym (...) zlokalizowanej w P.h przy ulicy (...), nie złożył wniosku o uzgodnienie lokalizacji wjazdu i wydanie decyzji zarządcy drogi na urządzenie zjazdu z drogi gminnej. Nie zostało zatem wszczęte postępowanie administracyjne w toku którego Wójt mógłby wydać decyzję administracyjną. R. K. nie złożył żadnego podania inicjującego postępowanie, a jedynie telefonicznie zawiadomił organ o nieprawidłowościach mających jego zdaniem miejsce przy budowie drogi publicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł R. K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy co do meritum w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a na wypadek rozstrzygnięcia innego niż uwzględnienie skargi kasacyjnej, przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu podwyższonej o kwotę podatku od towarów i usług. Jednocześnie oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w całości, ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż SKO wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania działało zgodnie z prawem, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a poprzez niedopatrzenie się w działaniu SKO naruszenia zasady pogłębiania zaufania oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 u.dp. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie organu administracji w oparciu o powołany wyżej przepis nie wymaga wydania decyzji administracyjnej; 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi wobec błędnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Wójta Gminy C. z 21 listopada 2019 r. pomimo zawarcia w zaskarżonym piśmie rozstrzygnięcia kończącego sprawę w instancji, a zatem spełnienia przez pismo podstawowej funkcji decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem władny badać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy działające w sprawie organy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Oceniając ją przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był trafny. Skarżący kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię art. 29 ust. 2 u.d.p. polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie organu administracji w oparciu o ten przepis nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania wobec braku przyznania pismom Wójta przymiotu decyzji administracyjnej. Pozostając na tym stanowisku, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wskazanej w omawianym zarzucie wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. i w żadnym razie nie wskazywał, że rozstrzygnięcie organu administracji w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p. nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zarzut ten nie może zatem zostać uznany za usprawiedliwiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego komplementarny charakter pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że SKO wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania działało zgodnie z prawem. Art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Skarżący kasacyjnie naruszenia tego przepisu upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Zauważyć jednak należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionuje co do zasady prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Sąd zaakceptował stanowisko SKO o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego w związku z oceną, że pisma Wójta z 21 listopada 2019 r. oraz z 2 stycznia 2020 r. nie stanowią decyzji administracyjnych. Odwołując się do art. 107 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę, że pisma te nie zawierają oznaczenia stron, numeru sprawy, ani podstawy prawnej ich wydania, jak również pouczenia o sposobie i możliwości wniesienia odwołania oraz terminu jego wniesienia. Pisma te nie zawierają również osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Treść pism, wskazująca na brak podstaw ustawowych do realizacji wniosku skarżącego nie może być utożsamiana z osnową decyzji administracyjnej. Ta bowiem jest odzwierciedleniem powołanej w decyzji podstawy prawnej w postaci wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz przyznania (odmowy przyznania) uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawnie doniosłej właściwości osoby lub rzeczy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w piśmie, nie wskazano w sposób niebudzący wątpliwości, iż stronie przyznaje się bądź odmawia przyznania określonych uprawnień. Sąd wskazał też, że nie toczyło się postępowanie w wyniku, którego mogłaby zostać wydana decyzja administracyjna. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje jako podstawy kasacyjnej art. 107 § 1 k.p.a. i nie zarzuca naruszenia tego przepisu. W tym stanie zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. nie może zostać uznany za skuteczny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował bowiem rozstrzygnięcie o niedopuszczalności odwołania w związku z brakiem przyznania pismom Wójta przymiotu decyzji administracyjnej. Tym samym za nieusprawiedliwiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie stanowiska, iż pismo Wójta z 21 listopada 2019 r. wobec braku rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego nie stanowi decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował zatem rozstrzygnięcie o niedopuszczalności odwołania ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są też zasadne zarzuty wskazujące na naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz naruszenie słusznego interesu skarżącego (art. 7 i art. 8 k.p.a.). Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w braku uwzględnienia jego interesu faktycznego w postaci wybudowania zjazdu do jego nieruchomości i braku przyznania pismom Wójta przymiotu decyzji administracyjnych. Skarżący nie zauważa jednak, na co słusznie wskazywał organ i Sąd pierwszej instancji, że jako właściciel posesji nie złożył wniosku o uzgodnienie lokalizacji wjazdu i wydanie decyzji zarządcy drogi na urządzenie zjazdu z drogi gminnej. Nie zostało zatem wszczęte postępowanie administracyjne w toku którego Wójt mógłby wydać decyzję administracyjną. Natomiast organ, w odpowiedzi na zgłoszone telefonicznie zawiadomienie o zaistniałych zdaniem skarżącego nieprawidłowościach przy budowie drogi publicznej, w pismach z 21 listopada 2019 r. i 2 stycznia 2020 r. poinformował skarżącego o stanie faktycznym i prawnym prowadzonej przez Gminę inwestycji realizując tym samym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Ostatecznie za niezasadne uznać należy również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. podkreślić trzeba, że przepisy te należą do tzw. przepisów wynikowych i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czego jednak skarżący kasacyjnie w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie wykazał. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyjaśnić należy, że co do zasady wniosek taki składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a., po złożeniu stosownego oświadczenia.