II GSK 475/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 712/20 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz K.W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 25 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 712/20, po rozpoznaniu skargi K.W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (organ odwoławczy, Kolegium) z [...] kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 22 czerwca 2018 r. K.W. (dalej: skarżąca) wystąpiła o wydanie zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. R.) w S. na teren działki nr [...], zgodnie z załączoną do wniosku mapą zasadniczą, w związku z prowadzoną na terenie ww. działki działalnością gospodarczą. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Zarząd Województwa Śląskiego w Katowicach (dalej: organ pierwszej instancji, Zarząd Województwa), działając na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej cyt. jako: u.d.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) odmówił wyrażenia zgody na lokalizację nowego zjazdu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] listopada 2018 r., którą następnie, po rozpoznaniu skargi K.W., WSA w Gliwicach uchylił wyrokiem z 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 43/19 z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niewyjaśnieniem stanu faktycznego i wybiórczym charakterem rozstrzygnięcia. WSA zobowiązał organ, by ponownie rozpoznając sprawę, kierując się dyrektywą wyważania interesu indywidualnego i społecznego, dokonał rzetelnej oceny warunków drogowych w miejscu planowanej inwestycji i szczegółowo odniósł się do wszystkich argumentów odwołania. Kolegium decyzją z [...] listopada 2019 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Zarząd Województwa ponownie odmówił skarżącej zgody na lokalizację projektowanego zjazdu. W uzasadnieniu organ wskazał, że działki nr [...] i [...] stanowią jedną nieruchomość, objętą jedną księgą wieczystą, z której istnieją już dwa zjazdy na drogę publiczną, a tym samym brak jest argumentów przemawiających za zlokalizowaniem kolejnego zjazdu. Organ podkreślił, że projektowany zjazd mógłby stanowić zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym z uwagi na ukształtowanie drogi związane ze spadkiem podłużnym w kierunku miejscowości R. oraz łukiem poziomym drogi pomiędzy planowanym zjazdem a centrum S. powodujące ograniczenie widoczności i konieczność korzystania z luster, a także z powodu bliskości skrzyżowania z drogą powiatową (ul. P.). Wskazano, że lokalizacja nowego zjazdu byłaby sprzeczna z art. 39 ust. 1 u.d.p., a ponadto przyczyniłaby się do powstania dodatkowego punktu kolizji w bezpośrednim obszarze oddziaływania skrzyżowania. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Kolegium utrzymało powyższą decyzję w mocy wskazując, że organ pierwszej instancji dostosował się do wskazań zawartych w ww. wyroku WSA w Gliwicach z 22 maja 2019 r., stan faktyczny ustalony został prawidłowo, nie doszło też do naruszeń prawa w zakresie terminowości wydania decyzji. Kolegium podzieliło zarzut o wadliwości doręczenia wydanej decyzji, jednakże wadliwość ta, w ocenie organu, nie wpłynęła na prawidłowość rozstrzygnięcia. W skardze na tę decyzję, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca wniosła uchylenie decyzji organów obu instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. WSA w Gliwicach, działając na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym i opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.). Uzasadniając uwzględnienie skargi WSA stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., bowiem nie zastosował się do jasnych wytycznych zawartych w wyroku sądu z 22 maja 2019 r. i nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. WSA podkreślił, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ zgromadził dwa dokumenty, tj. stanowisko pracownika Wydziału Inżynierii Ruchu oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 przedmiotowego regionu, w oparciu o które wydał decyzję. Natomiast nie przeprowadził wnioskowanych przez pełnomocnika skarżącej dowodów w postaci badania natężenia ruchu na spornej drodze i wizji lokalnej celem stwierdzenia możliwego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie sądu, wprawdzie uzasadnienia obu kontrolowanych decyzji są rozbudowane i poruszają kluczowe elementy mające znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, jednak zawarte w nich stwierdzenia nie są poparte należycie ustalonym stanem faktycznym i nawet jeśli są trafne, nie wynikają z akt sprawy przedłożonych sądowi. Z tych przyczyn WSA uchylił obie decyzje wskazując, że skoro stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, rozważania dotyczące prawa materialnego byłyby przedwczesne. W związku z tym sąd pierwszej instancji nakazał organowi przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności kwestii bezpieczeństwa ruchu na drodze w rejonie projektowanego zjazdu poprzez sprawdzenie natężenia ruchu, jak również dokonanie wizji lokalnej w terenie, celem oceny ewentualnego zagrożenia w tym zakresie. W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego i oddalenie skargi na decyzję SKO w Katowicach z [...] kwietnia 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 124; dalej cyt. jako: rozporządzenie z 2 marca 1999 r.) poprzez nieuwzględnienie, że planowana lokalizacja zjazdu znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż organy administracji publicznej nie poczyniły ustaleń w zakresie postępowania wyjaśniającego i nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób zgodny ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 43/19 w związku z czym nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób szczegółowy, niebudzący wątpliwości. W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Kolegium zebrane w aktach sprawy dowody, jak i oświadczenia zarządcy drogi potwierdzają w sposób niebudzący wątpliwości istnienie już obecnie znacznego zagrożenia dla kierujących pojazdami, a to z kolei czyni całkowicie zbędnym przeprowadzenie wskazanych przez sąd dowodów na tę okoliczność. Zdaniem Kolegium lokalizacja projektowanego zjazdu naruszałaby kluczową, przy udzielaniu zgody na zjazd z drogi publicznej, zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, tj. wynikający z § 78 ust. 1w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. zakaz lokalizacji zjazdu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszące skargę kasacyjną Kolegium złożyło oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżąca, w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów wynika z tego, że kontrola stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Od tak ustalonej zasady rozpoznawania zarzutów kasacyjnych należy odstąpić zawsze wtedy, gdy z treści zarzutów wynika, że skarga kasacyjna odnosi się do istoty sprawy, będącej przedmiotem kontroli, a więc do wyznaczenia jej zakresu, co wiąże się wprost z zakresem niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem wprawdzie spór między stronami dotyczy zakresu postępowania dowodowego, to jednak sprowadza się do określenia koniecznych ustaleń faktycznych dla prawidłowego orzekania, zatem wyznaczenia granic rozstrzyganej sprawy. Z punktu widzenia tych założeń stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Kolegium jest niezasadna. Sąd II instancji zauważa, że podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest przedwczesny, zatem w chwili obecnej musi być uznany za niezasadny. Kontrolowany wyrok uwzględnił skargę ze względu na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc naruszenie przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się w zakresie prawa materialnego, zatem nie mógł naruszyć tych przepisów. Jednak odniesienie się do nich w sposób pośredni jest niezbędne ze względu na prawidłowe określenie zakresu sprawy, a tym samym granic niezbędnego postępowania wyjaśniającego. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że dla poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy konieczne jest tylko określenie okoliczności istotnych dla orzekania, a nie wszystkich związanych ze sprawą. Z tego też powodu NSA uznaje, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy w tym zakresie, w jakim ogólnie nakazuje wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a szczególnie poprzez badanie natężenia ruchu i wizję lokalną (oględziny) na działce, z której projektowany jest zjazd. Natomiast ten błąd, polegający na ogólnym ujęciu w wyroku sprawy administracyjnej, nie daje podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem samo rozstrzygnięcie sądu odpowiada prawu. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające skarżącej zezwolenia na budowę zjazdu, gdyż organy wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe – nawet to uzupełniające – a przez to nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. NSA zwraca uwagę, że materialnoprawną podstawę wydania skarżonych decyzji stanowił art. 29 ust. 4 p.r.d. Przepis ten wyznacza więc granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej, tym samym określa zakres postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z jego treścią odmowa wydania zezwolenia może mieć miejsce ze względu na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi. W tym zakresie, co trafnie przyjmują organy, ma zastosowanie § 113 ust. 7 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Jednak ten przepis odnosi się do różnych stanów faktycznych. Jeżeli organy przyjmują, że w rozpoznawanej sprawie ma mieć zastosowanie § 113 ust. 7 pkt 1 tego rozporządzenia, to w tym zakresie powinny prowadzić postępowanie wyjaśniające. Zatem powinny udowodnić, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest zagrożone budową zjazdu, bo znajduje się on w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Z kolei obszar oddziaływania jest zdefiniowany w § 3 pkt 9b tego rozporządzenia, co oznacza, że jego ustalenie wymaga określenia parametrów dla skrzyżowania wynikających z tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie takich ustaleń nie dokonano. Tym samym rozstrzygnięcia odwołujące się na takich ustaleniach nie odpowiadają prawu, bo zapadły bez właściwych ustaleń faktycznych. W tym znaczeniu ma rację Sąd pierwszej instancji, gdy wskazuje, że organy nie dokonały takich ustaleń. Natomiast nie ma tej racji, gdy wiąże brak ustaleń z istniejącym już natężeniem ruchu. Sąd II instancji tylko na podstawie "oglądu" internetowego tego fragmentu drogi zauważa, że wszystkie działki na łuku drogi w sąsiedztwie planowanego zjazdu posiadają zjazdy na drogę, na którą jest projektowany zjazd. Zatem argument na temat niebezpieczeństwa tego zjazdu ze względu na konfigurację drogi nie może być przesądzający, aczkolwiek – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – nie można uznać, że nie jest nieważny. Z tego powodu wydaje się, że oględziny w terenie mogłyby być ważnym elementem ustalenia stanu faktycznego. Niezależnie jednak od tego, organy muszą wykazać, że projektowany zjazd nie spełnia wymogów określonych przez prawo, jeżeli ich rozstrzygnięciem ma być odmowa udzielenia zezwolenia. Brak ustaleń w tym zakresie nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Mając na uwadze, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, NSA działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie, w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, który występował przed sądem pierwszej instancji.