II GSK 748/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1161/17 w sprawie ze skargi P C na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [..] marca 2017 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego na rzecz P C 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi P C (dalej: skarżący) na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (dalej: Komisja) z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego uchylił zaskarżoną uchwałę. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Poznaniu uchwałą z dnia [...] października 2016 r. stwierdziła, że P C uzyskał wynik negatywny z egzaminu notarialnego. Zdający z pierwszego projektu aktu notarialnego otrzymał ocenę niedostateczną, z drugiego projektu aktu notarialnego ocenę bardzo dobrą, natomiast z projektu odmowy dokonania czynności notarialnej albo uzasadnienia jej dopuszczalności ocenę dobrą. Zgodnie z treścią art. 74f § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje wyłącznie zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego uzyskał ocenę pozytywną. Powyższą uchwałę zdający zaskarżył odwołaniem, w którym zakwestionował ocenę z pierwszego projektu aktu notarialnego. Uchwałą z [...] marca 2017 r. Komisja utrzymała w mocy uchwałę z [...] października 2016 r. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę Komisji. Sąd wskazał, że postępowanie odwoławcze przed komisją odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres strona określa w odwołaniu. Komisja kontroluje co do zasady – tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę. Nie jest to zatem drugoinstancyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu przede wszystkim rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie wszystkich prac egzaminacyjnych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że działanie Komisji II stopnia, polegające na wytknięciu w uzasadnieniu uchwały innych wad niż te, które wytknęła komisja egzaminacyjna nie dyskwalifikuje działania komisji odwoławczej, jednakże pod warunkiem, że nie oprze ona swego rozstrzygnięcia na tych właśnie dodatkowo zauważonych błędach. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której komisja odwoławcza uzna za trafne zarzuty zdającego co do niewłaściwej negatywnej oceny jego pracy, ale jednocześnie wskaże nowe jej wady i na tej podstawie utrzyma w mocy uchwałę o negatywnym wyniku egzaminu. Takie działanie należy uznać za pozostające w sprzeczności z zakazem reformationis in peius, wyrażonym w art. 139 k.p.a. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że jako poprawna może być oceniona tylko taka praca egzaminacyjna, która spełnia wszystkie kryteria ustawowe. Oznaczałoby to bowiem, że prace egzaminacyjne mogą być oceniane jedynie w skali dwustopniowej. Chodzi o to, aby praca, która ma być oceniona pozytywnie spełniała wszystkie wymagane kryteria, choć niekoniecznie na bardzo dobrym czy też celującym poziomie. Wskazywany przez organ w tym kontekście interes publiczny, wyrażający się w przyjmowaniu do zawodów prawniczych wyłącznie osób spełniających najwyższe standardy kwalifikacyjne, nie może stanowić skutecznej przeciwwagi dla naruszającego prawo postępowania organu wobec strony. WSA w Warszawie za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. polegający na niezapewnieniu prawa do skorzystania z dwuinstancyjnej procedury administracyjnej w omawianym zakresie. Fakt ujęcia w uchwale Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nowych, niestawianych dotychczas skarżącemu zarzutów co do treści jego pracy spowodował, że nie mógł on podjąć stosownej polemiki na etapie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę na konkretne zarzuty, stawiane przez Komisję skarżącemu, których organ nie uargumentował na tyle, aby można było z odnoszącej się do nich treści uzasadnienia uchwały odczytać pełne stanowisko w tym zakresie. Komisja zwróciła uwagę na niewskazanie w projekcie aktu notarialnego zaświadczenia starosty o braku objęcia nieruchomości uproszczonym planem urządzenia lasu bądź decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. W ocenie skarżącego żądanie przedłożenia do umowy sprzedaży nieruchomości dokumentu potwierdzającego brak uproszczonego planu urządzenia lasu dla gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków inaczej niż "Ls", było zbędne. Komisja przyjęła, że skarżący dopuścił się uchybienia w zakresie ustawy o rewitalizacji, gdyż winien powołać w tym zakresie w pracy egzaminacyjnej zaświadczenie właściwej gminy. Zgodnie z art. 8 ustawy o rewitalizacji, rada gminy wyznacza, w drodze uchwały, obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji. W myśl art. 11 ust. 5 pkt 1) ww. ustawy, w uchwale, o której mowa w art. 8 tejże ustawy, rada gminy może ustanowić na rzecz gminy prawo pierwokupu wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji. Wątpliwości Sądu wzbudziło też uznanie za rażące uchybienia polegającego na przeinaczeniu nazwisk stron stawających do aktu notarialnego. Sąd I instancji podał, że niemalże wszystkie zarzuty, jakie postawiła skarżącemu Komisja w zaskarżonej uchwale, zostały poczynione po raz pierwszy przez tę Komisję. Jak zostało podniesione w skardze, w na etapie podejmowania uchwały z dnia [...] października 2016 r. nie powoływano naruszenia ustawy o rewitalizacji, ustawy o lasach ani naruszenia art. 229 k.s.h. Wskazano, że w ocenie jednego z egzaminatorów, zastosowana taksa notarialna była zbyt drastyczna, lecz nie wytknięto tego jako uchybienia. Komisja zaskarżyła wyrok w całości domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Komisja zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez ich zastosowanie wskutek nietrafnego przyjęcia, że w sprawie zakończonej uchwałą Komisji II stopnia z dnia [...] marca 2017 r. doszło do – wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenia art. 15 i 139 k.p.a. w zw. z art. 74h § 12 Prawa o notariacie oraz w zw. z § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niespójne wewnętrznie uzasadnienie wyroku w zakresie dotyczącym zakazu reformations in peius (s. 15–16 wyroku), III. prawa materialnego, a to art. 74e § 2 ustawy – Prawo o notariacie poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że pozytywnie może zostać oceniona praca egzaminacyjna, która nie spełnia wszystkich ustawowych kryteriów oceny przewidzianych w tym przepisie, a w konsekwencji powyższych uchybień nietrafne uznanie przez Sąd I instancji, że uchwała Komisji II stopnia z dnia [...] marca 2017 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów procesowych, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Komisji oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że analiza poprawności stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten odnosi się do poprawności uzasadnienia wyroku, zatem jego naruszenie musiałoby skutkować niemożnością dokonania kontroli instancyjnej, a tym samym Sąd II instancji nie miałby możliwości odniesienia się do jakichkolwiek zarzutów z zakresu prawa materialnego lub formalnego. Z tego względu przedstawiony zarzut kasacyjny wymaga rozpoznania w pierwszej kolejności. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku, a więc elementy, z których ma składać się poprawnie sporządzone uzasadnienie. Zatem może on być skuteczną podstawą kasacyjną, jeżeli skarga kasacyjna wykaże, że skarżony wyrok zawiera uzasadnienie niespełniające wymogów prawa. Przy czym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie ma określone braki strukturalne, a nie wtedy, gdy prezentuje poglądy lub stanowiska nieakceptowane przez stronę. Oznacza to, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można łączyć z merytoryczną zawartością uzasadnienia. Jeżeli w tym zakresie Sąd I instancji dopuszcza się naruszeń prawa, to ten rodzaj wadliwości działania Sądu I instancji może być podważany w oparciu o właściwą podstawę z art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia prawem określone wymogi. Jest jasne, a z jego treści wprost wynika pogląd Sądu I instancji co do prawidłowości kontrolowanej uchwały. To, że Sąd I instancji nie rozwija własnej argumentacji w sposób zakładany przez Komisję, nie jest wadą uzasadnienia, gdyż przepisy prawa nie narzucają formalnej strony rozpoznawanych zarzutów. Prawo wymaga, aby uzasadnienie składało się z formalnych części, jednak pozostawia swobodę w sposobie realizacji tego wymogu formalnego. Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 139 k.p.a. Komisja twierdzi, że wadliwie Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia tych przepisów. Komisja wskazała naruszenia prawa, które nie zostały podniesione przez Komisję I stopnia, to jednak działała w ramach sprawy, jaką była ocena poprawności egzaminu notarialnego, a tym samym nie działała na niekorzyść zdającego egzamin, tym samym nie mogła naruszyć art. 15 k.p.a. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Rację ma Sąd I instancji, gdy zauważa, że zgodnie z art. 74d § 1 ustawy p.o n., druga część egzaminu notarialnego składa się z dwóch zadań polegających na opracowaniu projektów aktów notarialnych na podstawie opisanego przypadku (casusu). Zgodnie z art. 74d § 3 ustawy, członkowie komisji dokonują oceny części drugiej egzaminu zgodnie ze skalą ocen zawartą w ustawie, przy czym zgodnie z art. 74e § 2 p.o n., oceny rozwiązania każdego z zadań części drugiej dokonują dwaj członkowie komisji, niezależnie od siebie, biorąc pod uwagę: 1) zachowanie wymogów formalnych, 2) właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, 3) poprawność zastosowanego przez zdającego rozstrzygnięcia problemu. W sytuacji więc, gdy jak wynika z powyższego kryterium, zgodnie z którym egzaminatorzy oceniają pracę jest obiektywne, bowiem stanowi je przepis prawa, to w zakresie odnoszącym się do kwestii oceny czy, przyjęte przez zdającego rozwiązania są prawidłowe, nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Praca egzaminacyjna, która spełnia wymagania określone przepisami prawa musi być bowiem oceniona pozytywnie. Natomiast w zależności od tego, w jakim stopniu praca spełnia wskazane wymagania, egzaminatorzy wystawiają oceny korzystając ze skali ocen zawartych w ustawie. Także i te oceny oraz ich indywidualizowanie nie jest przejawem "luzu decyzyjnego". Stanowią one bowiem wyraz indywidualnego podejścia specjalistów, którzy z jednej strony gwarantują znajomość przepisów prawa i obiektywną ocenę prawidłowości zastosowanych rozwiązań, a z drugiej zawierają element własnej "eksperckiej" oceny poziomu pracy. Jakkolwiek wszelkie egzaminy przeprowadzane przez specjalistów zawierają pewien element subiektywny, to jednak mając na uwadze, że zgodnie z art. 71f § 1 w zw. z art. 74 § 1 i art. 71b § 1 ustawy p.o n., członkami komisji są osoby, których wiedza i doświadczenie dają rękojmię prawidłowego przeprowadzenia egzaminu, a zgodnie z art. 74e § 3 ustawy, każdy z członków komisji wystawia samodzielnie ocenę cząstkową wraz z uzasadnieniem, zaś ostateczną ocenę stanowi średnia ocen wystawionych przez obu egzaminatorów, uznać należy, że ocena końcowa nie jest wynikiem stosowania "luzu decyzyjnego", ani tym bardziej dowolności. W podobny sposób działa również Komisja Odwoławcza, która ocenia zarzuty odwołania, biorąc pod uwagę ich zasadność w świetle przepisów prawa i nie stosując żadnego "luzu decyzyjnego" – art. 74h p.o n. i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie komisji II stopnia (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., II GSK 293/13, wyrok NSA z 17 czerwca 2014 r., II GSK 602/13). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej regulacje prawne należy uznać, że zasadnie Sąd I instancji podkreślił, iż stanowisko Komisji II stopnia nie zawiera jednoznacznego uzasadnienia okoliczności, które w ocenie tejże Komisji uzasadniały utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały, a tym samym nie przedstawia w sposób umożliwiający kontrolę sądowoadministracyjną merytorycznych podstaw uzasadniających utrzymanie w mocy uchwały ustalającej dla skarżącej wynik negatywny z egzaminu notarialnego. W szczególności jak trafnie zauważa Sąd I instancji stanowisko Komisji nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny, czy utrzymanie w mocy uchwały Komisji I stopnia nastąpiło z przyczyn, o których mowa w zaskarżonej uchwale czy też zadecydowały o tym uchybienia pracy egzaminacyjnej stwierdzone przez komisję rozpoznającą odwołanie. Jednocześnie uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej uchwale obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn dla których określone uchybienie zostało zakwalifikowane jako dyskwalifikujące pracę egzaminacyjną, przy uwzględnieniu kryteriów o których mowa w art. 74e § 2 p.o n. Tak więc praca egzaminacyjna musi spełniać jednocześnie wszystkie wymienione kryteria, natomiast w zależności od tego w jakim stopniu są one spełnione, egzaminatorzy, specjaliści z danej dziedziny, wystawiają stosowane oceny. Podkreślić należy, że Komisja przytoczyła uchybienia pracy egzaminacyjnej w postaci projektu aktu notarialnego oraz wskazała i przytoczyła "mankamenty" pracy egzaminacyjnej, które w ocenie Komisji II stopnia występują w pracy egzaminacyjnej W tej sytuacji na Komisji spoczywał szczególny obowiązek wykazania stwierdzonych dodatkowo wad kontrolowanej pracy egzaminacyjnej oraz obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska w odniesieniu do każdej z tych wad w kontekście realizacji przez osobę egzaminowaną kryteriów, którymi przy ocenie pracy winni kierować się egzaminatorzy oraz znaczenia stwierdzonych uchybień dla oceny kontrolowanej pracy egzaminacyjnej przy uwzględnieniu skali ocen, o której mowa w art. 74d § 3 p.o n. W ocenie NSA należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 13 lipca 2017 r., II GSK 3695/15; z 2 września 2015 r., II GSK 1679/14; z 13 lipca 2017 r., II GSK 3247/15, w których podniesiono, że skoro zgodnie z art. 74h § 1 p.o n. zdającemu przysługuje odwołanie od wyniku egzaminu, a w myśl art. 74f § 1 powołanej ustawy, pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego (przewidzianej art. 74d) otrzymał ocenę pozytywną, to znaczy, że przedmiotem zaskarżenia do Komisji II stopnia mogą być oceny z poszczególnych części egzaminu. Zatem to zdający egzamin notarialny - przez wskazanie, jakiej części egzaminu dotyczy wnoszone przez niego odwołanie - ustala zakres zaskarżenia uchwały o negatywnym wyniku egzaminu i tym samym zakreśla granice rozpoznania sprawy w sposób wiążący Komisję. Tak rozumianego zakresu rozpoznawania odwołania nie można natomiast utożsamiać z podnoszonymi przez zdającego zarzutami, co do zasadności oceny rozwiązania zadań z zaskarżonej części egzaminu. Z żadnej z regulacji przewidzianych w p.o n. nie można wywieść, że rozpoznając odwołanie i podejmując uchwałę w przedmiocie wyniku egzaminu notarialnego, Komisja jest związania zarzutami podnoszonymi przez zdającego egzamin. Zarzuty stawiane w odwołaniu w istocie stanowią bowiem tylko przedstawienie zastrzeżeń odwołującego się co do prawidłowości tych ocen, dokonanych przez członków komisji sprawdzających prace. Stosownie do art. 74h § 9 p.o n., do zadań Komisji należy rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu notarialnego. W postępowaniu administracyjnym, co do zasady przyjmuje się, że celem odwołania jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Do postępowania przed komisją odwoławczą – według art. 74h § 12 p.o n. – przepisy k.p.a. stosuje się jednak odpowiednio. Odpowiednie stosowanie może polegać nie tylko na odmowie zastosowania, lecz także na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost lub z modyfikacją. Ocena odpowiedniego zastosowania przepisu musi uwzględniać specyfikę sytuacji, do której odpowiednio stosowane przepisy mają być aplikowane (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r., III ZP 25/01). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że postępowanie przed Komisją jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Mimo że przewidziane ustawą odwołanie przysługuje od wyniku egzaminu, celem tego postępowania nie jest jednak skontrolowanie całego przebiegu egzaminu i ponowne sprawdzenie wszystkich prac egzaminacyjnych. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez zdającego. Nie można się jednak zgodzić z poglądem, że to szczególne postępowanie odwoławcze ma za zadanie wyłącznie rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania. Skład orzekający nie podziela tym samym stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 13 grudnia 2011 r., II GSK 1421/10. Tym samym zgodzić należy się z Sądem I instancji, że sposób rozpoznania sprawy a tym samym uchwała będąca przedmiotem kontroli wydana została z naruszeniem art. 139 k.p.a., przy odpowiednim stosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy Komisja nie odniosła się do przesłanek określonych w tym przepisie, tych które uzasadniałyby stosowanie i nie wyjaśniła jednoznacznie, które okoliczności są podstawą nieuwzględnienia odwołania. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.