II GSK 728/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C Sp. z o.o. z siedzibą w O od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt VI SAB/Wa 42/17 w sprawie ze skargi C Sp. z o.o. z siedzibą w O na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wniosku o wydanie koncesji na przeładunek paliw ciekłych postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 października 2017 r. odrzucił skargę C Sp. z o.o. z siedzibą w O na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wniosku o wydanie koncesji na przeładunek paliw ciekłych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że spółka w dniu 12 stycznia 2017 r. złożyła do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki wniosek o wydanie koncesji na przeładunek paliw ciekłych. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował skarżącą o pozostawieniu bez rozpoznania złożonego wniosku. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 8 maja 2017 r. W dniu 7 czerwca 2017 r. Spółka wniosła skargę do WSA na bezczynność Prezesa URE. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżąca pismem z dnia 2 października 2017 r. wskazała, że w postępowaniu przed Prezesem URE nie składała żadnych ponagleń w trybie art. 37 k.p.a. WSA w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że skarżąca nie wniosła pisma które traktować należałoby jako ponaglenie. Strona nie korzystając z uprawnień przysługujących jej na podstawie k.p.a. wniosła od razu skargę na bezczynność do WSA. Sąd I instancji uznał, że skarga na bezczynność Prezesa URE jest niedopuszczalna ze względu na niezachowanie przez skarżącego trybu wniesienia skargi. Spółka zaskarżyła powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), dalej: nowelizacja, poprzez zastosowanie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. w sytuacji gdy przepisy art. 52 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. nie stosuje się do aktów i czynności organów administracji dokonanych przed dniem wejścia w życie nowelizacji; b. art. 16 w zw. z art. 18 nowelizacji poprzez zastosowanie art. 37 § k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. i wskazanie na obowiązek złożenia ponaglenia, w sytuacji gdy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia nowelizacji ostateczną decyzją lub postanowieniem nie stosuje się przepisów ustawy k.p.a. w brzmieniu od dnia 1 czerwca 2017 r. przewidujących instytucję ponaglenia; c. art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 nowelizacji w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, obowiązku złożenia środka zaskarżenia na pozostawienie wniosku bez rozpoznania przez Prezesa URE (organ I instancji) w postaci ponaglenia, podczas gdy przepisu art. 52 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązujących od dnia 1 czerwca 2017 r. przewidującego instytucję ponaglenia na działanie Organu I instancji nie stosuje się do aktów i czynności organów administracji dokonanych przed dniem wejścia w życie nowelizacji; d. art. 16 w zw. z art. 18 nowelizacji w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. przez błędne przyjęcie konieczności wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie podczas gdy ustawa k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. nie przewidywała ponaglenia na działanie organu I instancji; e. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest z innych przyczyn niedopuszczalne, w sytuacji gdy przepis art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, przez co przepisy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia; f. z ostrożności procesowej - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, zastosowania się przez skarżącą do wytycznych organu I instancji, w których organ I instancji wskazał, że od czynności materialno-technicznej pozostawienia wniosku bez rozpoznania przysługuje stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Spółka - stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a – wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Spółka zarzuca Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nie wyczerpano przysługującego środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. Trafnie zauważa skarżąca, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia nowelizacji ostateczną decyzją lub postanowieniem nie stosuje się przepisów ustawy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. przewidujących instytucję ponaglenia. Rozpoznawana sprawa wszczęta została wnioskiem złożonym w dniu 12 stycznia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie nowelizacji. Zasadnie również wskazała spółka, że art. 52 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. (tzn. przewidujący instytucję ponaglenia) nie stosuje się do aktów i czynności organów administracji dokonanych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Sąd I instancji powołał treść art. 37 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., a do rozpoznawanej sprawy powinien mieć zastosowanie art. 37 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Jednakże nie zmienia to faktu, że skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wyczerpała przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia. Przed 1 czerwca 2017 r. warunkiem niezbędnym do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było wniesienie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej skardze Prezesowi URE zarzucana jest bezczynność w sprawie wniosku o wydanie koncesji. Przed zaskarżeniem takiej bezczynności należało wyczerpać środki przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. tj. zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazane środki prawne, tj. zażalenie do organu wyższego stopnia lub wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, stanowią bowiem środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., a więc dopiero po ich wyczerpaniu spółka mógła skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Prezes URE jest organem nieposiadającym nad sobą organu wyższego stopnia, do którego można by było wnieść zażalenie, zatem spółka przed złożeniem skargi na bezczynność powinna wezwać Prezesa URE do usunięcia naruszenia prawa. Sąd II instancji stwierdza, że skarżący, aby mógł skutecznie wnieść skargę na bezczynność Prezesa URE powinien uprzednio wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Skoro warunku tego nie spełnił, to tym samym nie wyczerpał przysługującego trybu zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego jego skarga podlegała odrzuceniu. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez spółkę "z ostrożności procesowej" należy wskazać, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Spółka zarzuca naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, zastosowania się przez skarżącą do wytycznych organu I instancji, w których organ I instancji wskazał, że od czynności materialno-technicznej pozostawienia wniosku bez rozpoznania przysługuje stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie można bowiem twierdzić, że spółka zastosowała się do wytycznych organu skoro nie zaskarżyła ona czynności materialno- technicznej (zawiadomienia) ale bezczynność organu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 in fine p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.