II GSK 725/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 459/15 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. uwzględnił skargę K. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r., w przedmiocie kary pieniężnej uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 28 maja 2014 r. Sąd I instancji stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 28 maja 2014 r. o godz. 12:15 na odcinku autostrady [...] inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli zespół pojazdów, o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t, kierowany przez skarżącego. Przyczyną przeprowadzenia kontroli była okoliczność niewykrycia przez skaner urządzenia kontrolnego (urządzenie DSRC) zainstalowanego w pojeździe służbowym inspekcji Transportu Drogowego podczas przejazdu wymienionego zespołu pojazdów urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej - jednostki pokładowej viaBox. Podczas czynności kontrolnych potwierdzono, że kierowca nie posiadał w prowadzonym pojeździe zainstalowanego urządzenia viaBox. W wyniku dokonanych ustaleń, został utworzony manualnie przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego zapis ewidencyjny ER o nr. [...] (typ: a_no_dsrc_no_contract_contract), przypisany do bramownicy [...], potwierdzający przejazd kontrolowanego zespołu pojazdów z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Odcinek autostrady [...] M. (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł K. został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 2 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z pisma informacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na okoliczność ustalenia, czy w dniu kontroli na autostradzie [...] ustawione były znaki informujące o opłacie elektronicznej, ustalono, że w dniu 28 maja 2014 r. na odcinku M. (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł Konotopa istniało oznakowanie tabliczkami T-34 oraz że znaki informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej były umieszczone prawidłowo. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W wyniku wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W ocenie organu z zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że kontrolowany zespół pojazdów nie był wyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej, poruszał się w dniu 28 maja 2014 r. po odcinku autostrady A2 wyszczególnionym w załączniku nr 1 pkt 2 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych łub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, a za przedmiotowy przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.). Zauważył, że strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo - był nią skarżący, który kierował w dniu 28 maja 2014 roku kontrolowanym zespołem pojazdów. Sąd I instancji uwzględniając skargę strony stwierdził, że organy obu instancji podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie naruszyły przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że skarżący, kwestionując stanowisko organu podnosił zarówno w skardze, a wcześniej w postępowaniu administracyjnym, iż na dzień kontroli informacja o płatnym odcinku autostrady [...] M. – węzeł K. nie była widoczna. Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się do powyższego zarzutu, w szczególności wskazując na włączone do akt postępowania administracyjnego pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 marca 2014 r., na podstawie którego organ ustalił, iż w dniu kontrolowanego przejazdu istniało oznakowanie informujące o konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej oraz że oznaczenia te były umieszczone prawidłowo. Sąd zauważył, że z tego pisma wynikało, iż oznaczenia te zostały wykazane w ramach kontroli stałej organizacji ruchu przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2013 r. Jednocześnie wskazano, iż w 2014 r. kontrola utrzymania oznakowania, w tym w zakresie oznaczeń informujących o odcinku drogi na której pobiera się opłatę elektroniczną, nie została jeszcze dokonana. W ocenie Sądu I instancji oznaczało to, mając na uwadze datę spornego przejazdu - 28 maja 2014 r., że organ dokonując ustaleń faktycznych w przedmiotowym zakresie oparł się na domniemaniu istnienia prawidłowości oznaczeń drogi płatnej, które nie mogło stanowić w sposób jednoznaczny ani potwierdzenia, ani też zaprzeczenia twierdzeniu skarżącego, co do braku wyjaśnienia tej okoliczności przez GITD. W kontekście obowiązku wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, które w szczególności przewidują przeprowadzanie okresowej (corocznej) kontroli stanu infrastruktury drogowej w tym obszarze, Sąd uznał, że organ wydając decyzję z dnia 24 listopada 2014 r., mając na uwadze ponowny zarzut strony dotyczący braku oznaczenia określonego odcinka drogi płatnej, w celu jednoznacznego ustalenia tej okoliczności, powinien zgromadzić w tym zakresie aktualny na dzień wydania decyzji materiał dowodowy, potwierdzający prawidłowość oznaczenia przedmiotowego odcinka autostrady [...], na podstawie wyników kontroli z 2014 r. a nie przyjąć za wystarczający w tym zakresie dowód z dokumentu obrazującego stan faktyczny z okresu ponad pół roku przed dokonaniem spornego przejazdu. Sąd I instancji wskazał, że organ stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych naruszył ten przepis nie dokonując w pełni ustalenia stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyjaśnienia, czy w okresie dokonania spornego przejazdu stan oznakowania drogi płatnej na spornym odcinku był prawidłowy, co powinien był uczynić na podstawie wyników kontroli stanu infrastruktury drogowej z 2014 r. Takiej informacji, dokumentującej aktualny stan oznaczenia odcinka węzeł M. – węzeł K. autostrady [...] na dzień spornego przejazdu, zabrakło w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, gdyż o przekazanie tej informacji GITD nie występował, zatem nie można było uznać za prawidłowe podjęcie decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej, bazującej na ustaleniach będących w znacznej części domniemaniem istnienia przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. Organ uznał bowiem, że dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie wymienionego pisma GDDKiA z 31 marca 2014 r. okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej - została wystarczająco wyjaśniona, podczas gdy dla właściwego zastosowania wspomnianej normy art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. konieczne jest jednoznaczne stwierdzenie, czy droga ta na odcinku gdzie miał miejsce sporny przejazd była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w cytowanych wyżej przepisach aktów wykonawczych, w sposób adekwatny do daty i miejsca stwierdzonego naruszenia przepisów o drogach publicznych dotyczących opłaty elektronicznej. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP; 2. prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 131c ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art.13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., albowiem obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym z przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 u.d.p; 3. prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że znak T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej, podczas gdy obowiązek wnoszenia opłaty elektronicznej wynika wprost z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a drogi objęte tym obowiązkiem zostały wymienione w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 u.d.p.; 4. prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministia Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34, który, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia, opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania, podczas gdy z treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania; 5. naruszenie prawa materialnego, a to § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 w części 6.3.7.8 oraz 63.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest takie usytuowanie znaku T-34, aby możliwe było wypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez podmiot do tego zobowiązany, podczas gdy miejsce usytuowania znaku T-34 wynika z treści załącznika nr 1, części 6.33.8 oraz 63.1.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, a treść ta nie dopuszcza usytuowania znaków T-34 w sposób inny, niż tam wskazany, w szczególności przed wjazdem na odcinek drogi krajowej objęty obowiązkiem wnoszenia opłaty elektronicznej; 6. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organ ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego, w szczególności okoliczność istnienia na autostradzie [...] znaków T-34, jak również dokonał oceny stanu faktycznego sprawy wskazując, że miernikiem oceny: powstania obowiązku wniesienia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych jest jedynie dopuszczalna masa całkowita pojazdu lub zespołu pojazdów, a brak stosownego oznakowania wjazdu na odcinek drogi objęty opłatą elektroniczną oraz brak wiedzy kierującego pojazdem o istnieniu obowiązku wnoszenia opłaty elektronicznej nie są okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność kierującego za nieuiszczenie opłaty elektronicznej; 7. przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art, 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wyjaśnienia, czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi znajdowała się na niej tabliczka T-34 w miejscu umożliwiającym wybór między wjazdem na drogę płatną a kontynuowaniem jazdy po drodze bezpłatnej, bowiem nie zweryfikował miejsca jego umieszczenia, podczas gdy organ ustalił na podstawie pisma z Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad z dnia 31 marca 2014 r. (nr GDDKiA- [...]), że na płatnym odcinku autostrady [...] (M. - skrzyżowanie z drogą gminną nr [...] - węzeł K.) na dzień przejazdu skarżącego znajdowały się znaki T-34, które zostały umiejscowione zgodnie z dyspozycją załącznika nr 1, części 6.3.7.8 oraz 63.1.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla.znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, natomiast sugerowana przez Sąd pierwszej instancji konieczność ponownej weryfikacji prawidłowości oznakowania autostrady [...] na dzień kontroli drogowej nie była uzasadniona, a nadto na etapie ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego niemożliwa do przeprowadzeni. Podnosząc te zarzuty skarżacy kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponowengo rozpoznania przez WSA w W. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postepownaia, w tym kosztów zastępstawa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w analogicznej sprawie w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 439/16), a skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA zawarte we wskazanym wyroku odnośnie zarzutów organu – zasadnym jest posłużenie się argumentami NSA zawartymi w rozważaniach Sądu II instancji we wskazanym wyroku. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów skargi kasacyjnej, które podważają znaczenie odpowiedniego oznakowania drogi, na której obowiązuje oplata elektroniczna za przejazd (tabliczka T-34) dla wymierzania kar za przejazd bez uiszczenia takiej opłaty. Już bowiem sam fakt, że stosowanie tego znaku jest obowiązkowe, nie pozwala na jego deprecjonowanie w sprawach o wymierzenie kary. Umieszczenie tego znaku informacyjnego w odpowiednim miejscu nie jest oczywiście ustawową przesłanką nałożenia kary. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie jednak rozpatrywał tę kwestię w kategoriach naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa. Nie ma znaczenia przesądzającego dla nałożenia kary za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej sama treść art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ ten przepis, jak każdy inny, powinien być stosowany z poszanowaniem podstawowych zasad konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3635/15 stwierdził, zgodnie ze wcześniejszymi wypowiedziami tego Sądu, że co prawda podstawowym źródłem obowiązywania zasad ruchu drogowego są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest to jednak źródło wyłączne. Ruch drogowy ma charakter specyficzny przede wszystkim ze względu na konieczność podejmowania przez kierującego odpowiednio wczesnych i szybkich decyzji co do zachowania się na drodze w zmieniających się warunkach organizacji ruchu. Wymaga to niewątpliwie jasnych, dostępnych bezpośrednio na drodze informacji o obowiązujących w danym miejscu prawach i obowiązkach kierującego. Stąd poza przepisami prawa, przewidującymi również obowiązek właściwego oznakowania dróg, stosuje się znaki drogowe. Znaki drogowe stanowią niezbędną konkretyzację i przeniesienie bezpośrednio na drogę zasad i norm ruchu drogowego określonych w prawie powszechnie obowiązującym. Same regulacje nie są w tym zakresie wystarczające, jako że kierujący z różnych powodów może nie być w stanie przyporządkować, będąc w ruchu, treści przepisu prawnego do terenu (drogi), którą przejeżdża, wyłącznie na podstawie tekstu prawnego. Dlatego też nałożenie na uczestnika ruchu drogowego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd w sytuacji, gdy nie został on należycie, w sposób wymagany przez prawo poinformowany o istnieniu tego obowiązku Naczelny Sąd Administracyjny uznawał wielokrotnie za naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące znaczenia oznakowania drogi tabliczką T-34 są również nieuzasadnione z tego powodu, że Sąd I instancji nie stwierdził, że droga nie była oznakowana tabliczką T-34. Uwzględnił skargę z powodów procesowych przyjmując, że wyjaśnienia wymaga, czy tabliczka T-34 była usytuowana w sposób pozwalający kierującemu na odpowiednio wczesne podjęcie decyzji o niewjechaniu albo zjechaniu z płatnej drogi. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tego stanowiska Sądu I instancji za uzasadnione. Ma rację organ wnoszący skargę kasacyjną, że sposoby umieszczania znaków drogowych są określone przez odpowiednie przepisy prawne. Do organu wymierzającego karę za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej nie należy zatem ocena, czy przyjęte w tych przepisach zasady umieszczania znaków są odpowiednie z punktu widzenia dyrektywy sformułowanej przez Sąd. Stan świadomości kierującego pojazdem co do tego, że wjeżdża lub znajduje się na drodze objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty za przejazd zależy również od niego samego. Sąd dał wiarę kierującemu, że ten mógł nie być świadomy (nie wiedzieć), że na drodze, którą się poruszał, są bramki i opłaty elektroniczne. Ale jeżeli droga była oznakowana odpowiednimi znakami, to wynika z tego, że kierujący w ogóle nie dostrzegł tego oznakowania albo je zignorował. Nadto podkreślenia wymaga fakt, iż skarżący nie posiadał w pojeździe urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej – jednostki pokładowej viaBox. Wynika z tego, że powody, którymi kierował się Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, nie były usprawiedliwione. Z tych wszystkim powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).