II GSK 658/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 748/22 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr PR.6004.4.2022 ldz.22097/08/2022/GB w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu przewidzianego dla stwierdzenia kwalifikacji do wykonywania czynności dozorowania pracami górniczymi oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany: "WSA", "Sądem I instancji") wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 748/22 w sprawie ze skargi D. M. (dalej zwanej: "skarżącym") uchylił decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej zwanego "organem", "skarżącym kasacyjnie") z 3 sierpnia 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z 6 lipca 2022 r., w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu przewidzianego dla stwierdzenia kwalifikacji do wykonywania czynności dozorowania pracami górniczymi oraz postanowił o zwrocie kosztów postępowania. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego zaskarżając wydany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego żądania - stosownie do art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwanej: "p.p.s.a.") - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 62 pkt 2, art. 58 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z 2022 r. poz. 1072 ze zm., dalej zwanej: "P.g.g.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie kwalifikacji w zakresie górnictwa i ratownictwa górniczego (Dz. U. poz. 1229, zwanego dalej: "rozporządzeniem"), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organy zarówno I jak i II instancji nie uwzględniły zmiany stanu prawnego i wydały decyzje z naruszeniem art. 62 pkt 2 P.g.g. stwierdzając w oparciu o nieobowiązujący akt - rozporządzenie, że skarżący, nie spełnia kwalifikacji w zakresie przygotowania zawodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów podkreślając, że rozporządzenie utraci moc dopiero z dniem wydania rozporządzenia na podstawie art. 69a P.g.g., co wynika z brzmienia art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2245 ze zm., dalej zwanej: "ustawą z listopada 2018 r."). Skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis ten wszedł w życie w trakcie obowiązywania normy zamieszczonej w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1563, dalej zwanej: "ustawą z czerwca 2018 r."). Norma zawarta w art. 169 ust. 6 ustawy z listopada 2018 r. sprawiła, że norma zawarta w art. 24 ust. 2 ustawy z czerwca 2018 r. nie ma wpływu na moc obowiązującą rozporządzenia ponieważ powołany przepis przejściowy ustawy z listopada 2018 r. wydłużył okres obowiązywalna tego rozporządzenia bezterminowo. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można stać na stanowisku, że art. 169 ust. 6 ustawy z listopada 2018 r. odnosił się wyłącznie do stanu prawnego powstałego po wejściu w życie ustawy z czerwca 2018 r., ponieważ w obrocie prawnym nie istniały wówczas przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 69a P.g.g. Wobec powyższego, nie było potrzeby utrzymywania w mocy takiego rozporządzenia. Z uwagi na to, że kwestię pozostawania w mocy rozporządzenia regulują dwa równorzędne akty prawne, należy zastosować regułę kolizyjną, zgodnie z którą ustawa późniejsza uchyla moc obowiązującą ustawy wcześniejszej (lex posteriori derogat legi priori). Wobec powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 169 ust. 6 ustawy z listopada 2018 r. rozporządzenie pozostaje w mocy do czasu wejścia w życie przepisów wydanych na podstawie art. 69a P.g.g. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu albowiem jej zarzuty nie podważyły prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Stosownie do treści z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzuty te zostały skierowane przeciwko wyrokowi WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja były wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 62 pkt 2 P.g.g.), albowiem zostały oparte o akt nieobowiązujący, tj. akt wykonawczy do ustawy P.g.g. - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie kwalifikacji w zakresie górnictwa i ratownictwa górniczego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1229), które utraciło moc z dniem 30 sierpnia 2020 r. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmienia ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1563, dalej: "ustawa nowelizująca"). Ustawa nowelizująca dokonała zmiany brzmienia dotychczas obowiązującego art. 69 P.g.g. wskazując, że to minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowe wymagania dotyczące wykształcenia, kwalifikacji zawodowych w poszczególnych zawodach oraz odpowiadającego im zakresu i wymiaru praktyki, o których mowa w art. 52 ust. 4 dla poszczególnych kategorii kwalifikacji do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi. Dodano także art. 69a P.g.g., zgodnie z którym minister właściwy do spraw gospodarki złożami kopalin określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe wymagania dotyczące kwalifikacji w zakresie przygotowania zawodowego, o którym mowa w art. 54 pkt 3 i 4 oraz w zakresie doświadczenia zawodowego, o którym mowa w art. 55, które są obowiązane posiadać osoby wykonujące czynności, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1-7 (art. 69a ust. 1 pkt 1 lit. a). Ponadto, jak wynika z treści art. 24 ust. 2 ustawy nowelizującej, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane, m.in. na podstawie art. 69 ustawy zmienianej w art. 1 (a zatem przepisy powoływanego w sprawie rozporządzenia) zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 69 i 69a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (co miało miejsce 29 sierpnia 2018 r.). Przy czym, jak zauważył WSA, we wskazanym 24 miesięcznym okresie nie weszły w życie przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 69 i 69a P.g.g. Z tym stanowiskiem nie zgadza się organ, który w skardze kasacyjnej zarzucił WSA naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 pkt 2 P.g.g., wskazując, że rozporządzenie, które było podstawą odmowy dopuszczenia skarżącego do egzaminu przewidzianego dla stwierdzenia kwalifikacji do wykonywania czynności w dozorze ruchu specjalności mechanicznej - maszyn i urządzeń dołowych w podziemnych zakładach górniczych wydobywających kopaliny inne niż węgiel kamienny i rudy metali, utraci moc dopiero z dniem wydania rozporządzenia na podstawie art. 69a P.g.g. Zdaniem organu, wynika to z brzmienia art.169 ust. 6 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2245, ze zm., zwanej dalej: "ustawą z listopada 2018r."), który stanowi, że "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 69 i 69a ustawy zmienianej w art. 32 (tj. P.g.g.) zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 69 oraz 69a ustawy zmienianej w art. 32, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz mogą być zmieniane na podstawie tych przepisów". Przepis ten wszedł w życie w trakcie obowiązywania normy zamieszczonej w art. 24 ust. 2 ustawy nowelizującej i zdaniem kasatora, wydłużył okres obowiązywania spornego rozporządzenia - bezterminowo. Nie można był uznać, że art. 169 ust. 6 ustawy z listopada 2018 r. odnosił się wyłącznie do stanu prawnego powstałego po wejściu w życie ustawy nowelizującej P.g.g., ponieważ w obrocie prawnym nie istniały wówczas przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 69a P.g.g., wobec powyższego nie było potrzeby utrzymywania w takiego rozporządzenia. Zdaniem NSA, ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Pokreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że istota sprawy dotyczy zakresu czasowego obowiązywania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie kwalifikacji w zakresie górnictwa i ratownictwa górniczego, będącego aktem wykonawczym do ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, wydanego na podstawie art. 69 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2-4 tej ustawy, według brzmienia zgodnie z Dz. U. z 2016 r. poz. 1131. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że zgodnie z ustaloną w Polsce praktyką, utrata mocy obowiązującej przez przepis ustawowy stanowiący podstawę wydania rozporządzenia pociąga za sobą utratę mocy obowiązującej samego rozporządzenia. Zasada ta znajduje zastosowanie również w sytuacji, w której ustawodawca zmienia przepis upoważniający do wydania rozporządzenia. Ustawodawca może jednak postanowić o utrzymaniu mocy obowiązującej rozporządzeń wydanych na podstawie uchylonego bądź zmienionego przepisu ustawowego. W takich przypadkach podstawy obowiązywania przepisów rozporządzenia, w okresie po wejściu w życie ustawy uchylającej lub zmieniającej przepis ustawowy upoważniający do jego wydania, nie stanowią nowe przepisy upoważniające, ale przepisy przejściowe zamieszczone w ustawie, która uchyla lub zmienia dotychczasowe przepisy udzielające upoważnień do wydawania rozporządzeń. Ustawodawca niejednokrotnie utrzymuje w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze, określając termin, po upływie którego dotychczasowe przepisy wykonawcze tracą moc obowiązującą. Ustawy utrzymujące w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze nie zawsze jednak określają taki termin. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że rozwiązanie polegające na utrzymaniu mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów wykonawczych ma jednak ze swojej istoty charakter przejściowy i ma na celu zapewnienie organom państwowym odpowiedniego czasu na wydanie nowych aktów wykonawczych. Jeżeli ustawa nie określa terminu wydania nowych rozporządzeń, akty te powinny zostać wydane bez zbędnej zwłoki i to niezależnie od tego, czy stare rozporządzenia mieszczą się w zakresie nowych upoważnień ustawowych i czy rozporządzenia te spełniają wszystkie inne wymogi, jakie muszą spełniać rozporządzenia wydawane na podstawie nowych upoważnień ustawowych (tak w wyroku TK z 14 lutego 2006 r., sygn. akt P 22/05). Ww. zasady niewątpliwie należy mieć na uwadze dokonując oceny wzajemnej relacji dwóch przepisów przejściowych odnoszących się do utrzymania w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych do P.g.g., tj. art. 24 ust. 2 ustawy nowelizującej art. 169 ust. 6 ustawy z listopada 2018 r. Zdaniem NSA art. 169 ust. 6 ustawy z listopada 2018 r. nie może być uznany, jak chciałby autor skargi kasacyjnej za przepis zmieniający wcześniejszy przepis przejściowy (art. 24 ust. 2 ustawy nowelizującej) i wydłużający okres obowiązywania przepisów wykonawczych do P.g.g. (rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2016 r.) wg. brzmienia sprzed nowelizacji - bezterminowo. Przede wszystkim dlatego, że omawiany przepis przejściowy z ustawy z listopada 2018 r. odnosił się już do ustawy P.g.g. zmienionej przez ustawę nowelizującą (z czerwca 2018 r. która, co należy przypomnieć, weszła w życie 29 sierpnia 2018 r.), wskazując że "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 69 oraz art. 69a ustawy zmienianej w art. 32 (tj. P.g.g.), zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 69 oraz 69a ustawy zmienianej w art. 32, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.ˮ Wbrew stanowisku organu, wyrażonym w skardze kasacyjnej brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że omawiany przepis mógłby odnosić się do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie poprzedniego brzmienia ustawy P.g.g., a więc sprzed nowelizacji ustawą z czerwca 2018 r., skoro w ustawie w tamtym brzmieniu brak było art. 69a. W tym stanie rzeczy jedyna możliwa wykładnia art. 169 ust. 6 ustawy z listopada 2018 r. musi uwzględniać, iż przepis ten odnosi się do przepisów przejściowych wydanych już na podstawie P.g.g. po nowelizacji ustawą z czerwca 2018 r. Nie ma znaczenia, że przepisy te faktycznie nie zostały wydane, a oznacza to tylko tyle, że dyspozycja art. 169 ust. 6 ustawy z listopada 2018 r. z przyczyn faktycznych się nie zrealizowała. Wbrew twierdzeniu kasatora nie jest przekonującym argumentem za przyjęciem jego stanowiska także i to, że po wejściu w życie ustawy nowelizującej z czerwca 2018 r. nie istniały w obiegu prawnym przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 69a P.g.g., zatem nie było potrzeby utrzymywania w mocy takiego rozporządzenia. Należy bowiem zważyć, że przepis art. 169 ust. 6 ustawy z listopada 2018 r. miał wejść w życie dopiero 1 stycznia 2019 r., tymczasem ustawa nowelizująca P.g.g. z czerwca 2018 r. była już ustawą obowiązującą, zatem wydanie przepisów przejściowych na jej podstawie było jak najbardziej realne. W konsekwencji, ze względu na różne zakresy regulowane przez omawiane przepisy przejściowe nie ma też podstaw, jak chciałby autor skargi kasacyjnej, do zastosowania reguły kolizyjnej zgodnie z którą ustawa późniejsza uchyla moc ustawy wcześniejszej (tj. ustawa z listopada 2018 r. miałaby uchylać przepis ustawy nowelizującej z czerwca 2018r.). Z tych wszystkich względów, stwierdzając, że skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone decyzje, jako wydane w oparciu o nieobowiązującą podstawę prawną, naruszały prawo materialne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.