II GSK 945/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 877/21 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 877/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. P. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] maja 2021 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją w przedmiocie zakazu wykonywania czynności osoby średniego dozoru ruchu w podziemnych zakładach górniczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły M. P., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329m dalej: p.p.s.a.) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób pełny, tj. z naruszeniem uwzględnienia dokładnej treści złożonego przez stronę środka zaskarżenia, z uzasadnienia którego wynikało, że podstaw wznowienia upatruje on w okoliczności uczynienia podstawą merytorycznej decyzji "§ 10 pkt 1 i § 13 ust 5. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych (Dz. U. Nr 139 póz 1169 oraz Dz. U. Z 2006 r. Nr 124, póz. 863) w zw. z pkt 4.122 instrukcji nr 81/05/MED - KHW S.A. KWK "Murcki" "Obsługi rozdzielni 6 kV R-2" z kwietnia 2005 r. oraz pkt 4.6. i pkt 7.3.3. instrukcji nr 189/02/TEM - KHW S.A. KWK Murcki "Organizacja bezpiecznej pracy przy urządzeniach i instalacjach elektroenergetycznych w dziale MED KWK "Murcki" z dnia 16 października 2002 roku", podczas gdy Sąd Rejonowy w Tychach, sygn. akt VII K 1101/10 uniewinnił skarżącego od zarzucanych mu czynów (tożsamych rodzajowo z tymi stanowiącymi podstawę decyzji objętej wnioskiem o wznowienie), stwierdzając, że nie dopuścił się on naruszeń ww. przepisów bhp, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości; 2. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy nie ma zastosowania art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 32 i 42 Konstytucji RP, nadto opisanego w uzasadnieniu skargi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., 10 k.p.a., art 12 k.p.a. oraz art 7 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości. Skarżący zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić zatem należy, że regulacja szczególna, zawarta w art. 193 p.p.s.a., zdanie drugie, zgodnie z którą uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, wyłącza odpowiednie stosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi kasacyjnemu swobodę, co do możliwości pominięcia w pisemnych motywach rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej, podawanych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Rozważania odnośnie do oceny zasadności skargi kasacyjnej poprzedzić należy zaś uwagą, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych ww. art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje bowiem sprawy ponownie, w jej całokształcie. Konsekwencją związania podstawami kasacyjnymi jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane ramach w podstawach kasacyjnych, zachodzi konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Przede wszystkim nieskuteczny jest zarzut naruszenia - w sposób opisany w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej - przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może zatem służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, zarzut jego naruszenia nie jest też skuteczny w zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego (por. np. wyroki NSA z 22 marca 2022 r., II GSK 211/22, z 26 stycznia 2022 r., I GSK 1172/21). Także zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w powołanym przepisie oznacza wyłącznie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Niewątpliwie Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, mimo braku stosownych zarzutów (por. np. wyroki NSA: z 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22, z 3 listopada 2022 r., II OSK 3376/19). Postawienie tego rodzaju zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym wymaga jednak wyraźnego wskazania, naruszenia których przepisów prawa procesowego czy materialnego Sąd pierwszej instancji wadliwie nie dostrzegł i nie wziął pod uwagę z urzędu. Omawiany zarzut (z punktu 1. podstaw kasacyjnych) wymogów tych nie spełnia. Odnosząc się zaś do oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 151 p.p.s.a. trzeba podnieść, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wskazane przepisy regulują wyłącznie sposób rozstrzygnięcia, tymczasem przepisy o charakterze "wynikowym" nie mogą stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie tych przepisów może mieć miejsce tylko ze względu na nieprawidłowe stosowanie przepisów prawa procesowego czy materialnego przez organy. Oznacza to, że zarzut ich naruszenia może być wykazany tylko przez wskazanie przepisów naruszonych przez organy. Brak wskazania tych przepisów czyni zarzut niezasadnym (por. z dnia 12 stycznia 2021 r. II GSK 1669/18). Istota drugiego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do kwestionowania prawidłowość zaskarżonego wyroku - oddalającego skargę na decyzję o odmowie wznowienia postępowania - z uwagi na niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. Jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego orzeczenia, Sąd pierwszej instancji - kontrolując czy organ prawidłowo ocenił ziszczenie się przesłanek wznowienia postępowania wskazanych we wniosku - za gołosłowne uznał twierdzenia co do przesłanek z artykułu 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1), decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (pkt 2). Stanowiska tego skarga kasacyjna nie podważa. Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych (pkt 2 i 3) i ich uzasadnienie pozwalają zaś przyjąć, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący kasacyjnie upatruje w braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do postawionego w skardze zarzutu naruszenia tego przepisu, przy czym skarżący wiąże fakt ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, o których stanowi powołany przepis, z wydaniem wyroku uniewinniającego go od zarzucanych mu czynów, tożsamych rodzajowo - jak twierdzi - z tymi, które stanowiły podstawę decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Istotnie, Sąd pierwszej instancji nie uczynił przedmiotem rozważań treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i zasadności zastosowania tego przepisu w sprawie. WSA, wskazując jednak, że czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach, podniósł, że pierwszej fazie organ bada nie tylko, czy wniosek opiera się na wymienionych w k.p.a. podstawach, ale też czy został złożony w terminie. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i - podsumowując - stwierdził, że skarżący tego terminu nie zachował. Także powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie nie kwestionuje żadnym z zarzutów. W podstawach kasacyjnych nie wskazano bowiem na naruszenia art. 149 w powiązaniu z art. 148 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast jednoznacznie, że oceny zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonano w odniesieniu do momentu w jakim skarżący kasacyjnie dowiedział się o powołanym wyżej wyroku uniewinniającym. Nie jest przy tym sporne, że z wnioskiem o wznowienie postępowania skarżący kasacyjnie wystąpił 22 kwietnia 2020 r., zaś stanowiący podstawę wniosku wyrok był mu znany co najmniej od jego ogłoszenia po rozprawie odwoławczej 18 grudnia 2015 r. Zgodzić wprawdzie należy się z tym, że skoro zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie m.in. zarzutów podniesionych w skardze, to oczywiste jest, że Sąd winien odnieść się do tych zarzutów. Podkreślenia jednak wymaga, że wskazany przepis jest przepisem prawa procesowego, a zarzut naruszenia tego rodzaju przepisów może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeśli zostanie wykazane, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu związku - co do braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi - skarga kasacyjna nie wykazuje. Jak już stwierdzono, sam fakt uchybienia terminowi z art. 148 § 1 k.p.a. uzasadniał odmowę wznowienia postępowania, z przyczyn o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.