II GSK 657/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 2571/24 w sprawie ze skargi D. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 3 lipca 2024 r. nr EA-b-764/560/24 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), wyrokiem z 23 października 2024 r., sygn. VI SA/Wa 2571/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. J. (dalej zwanego skarżącym lub stroną) na postanowienie Komendanta Głównego Policji (KGP) z dnia 21 maja 2024 r., nr EA-b-764/560/24, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie. W stanie faktycznym sprawy (KGP) postanowieniem z 21 maja 2024 r., nr EA-b-764/560/24, na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na pismo Komendanta Stołecznego Policji z 27 marca 2024 r., nr PA-B-S-I-24/S/54528/AW/Dp-2165/24/W, sporządzone w toku postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej w celu sportowym. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z 18 marca 2024 r. skarżący wniósł m.in. o sporządzenie i przesłanie na adres jego kancelarii kopii wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszego postępowania administracyjnego. Pismem z 27 marca 2024 r. organ pierwszej instancji poinformował go, że zgodnie z art. 73 K.p.a., nie jest on zobowiązany do wykonywania kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i przesyłania ich wnoszącemu. Zaznaczył, że strona ma prawo do wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Ponadto, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wskazał też, że w trakcie zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu można dokonać fotografii wybranych dokumentów bez wnoszenia dodatkowej opłaty skarbowej. Natomiast w przypadku żądania uwierzytelnionych odpisów z akt postępowania administracyjnego, wymagana jest opłata skarbowa w wysokości 5 zł, od każdej pełnej lub zaczętej stronicy, a obowiązek wniesienia opłaty powstaje z chwilą złożenia wniosku. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego zażalenia od ww. pisma z 27 marca 2024 r., które w ocenie skarżącego, stanowi postanowienie o odmowie wydania z akt sprawy kopii dokumentów, powołanym na wstępie postanowieniem z 21 maja 2024 r., organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ uznał, że w niniejszej sprawie niedopuszczalność zażalenia wynika z przyczyn przedmiotowych, bowiem przedmiotem zażalenia jest pismo organu pierwszej instancji z 27 marca 2024 r., które nie jest decyzją, ani postanowieniem i nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy. W takich przypadkach ma więc zastosowanie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania (zażalenia), a postanowienie to jest ostateczne. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi strony na postanowienie KGP, uchylił przedmiotowe postanowienie. Sąd zauważył, że organ pierwszej instancji, w odpowiedzi na wniosek skarżącego o sporządzenie i przesłanie kopii dokumentów, pismem z 27 marca 2024 r. odmówił skarżącemu sporządzenia kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i przesłania ich wnioskodawcy. W piśmie tym jako podstawę odmowy organ wskazał na art. 73 k.p.a. Sąd uznał, że rację ma skarżący twierdząc, że przedmiotowe pismo stanowi w istocie postanowienie, bowiem zawiera wszystkie tzw. istotne składniki, które są niezbędne do uznania je za postanowienie, tj. oznaczenie organu administracji publicznej wydającego postanowienie, wskazanie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18 wskazano, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. mieści się także sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 K.p.a., należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła ona żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 K.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.). Zatem odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, w tym również sporządzenia przez organ kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, następuje w drodze wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o sporządzenie kopii dokumentacji z akt sprawy poprzez poinformowanie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt zwykłym pismem, bez wydania postanowienia w tym przedmiocie. Ograniczałoby to możliwość poddania merytorycznej kontroli działań organu przez wniesienie zażalenia i jego rozpatrzenie przez organ wyższej instancji. W każdym przypadku, w którym organ uznaje, że podanie wniesione w trybie art. 73 K.p.a. nie może zostać załatwione pozytywnie, powinien wydać postanowienie, na które, stosownie do art. 74 § 2 K.p.a., służy zażalenie. Tak więc błędnie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia, na podstawie art. 134 K.p.a. Tym samym organ naruszył, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wskazane w skardze przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 73 § 2 K.p.a., gdyż odmawiając stronie rozpoznania zażalenia, pozbawił ją uprawnienia procesowego w postaci czynnego udziału w postępowaniu. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł KGP, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., art. 74 § 2 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a. i art. 73 § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż organ dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów K.p.a. i błędnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia, w sytuacji gdy w sprawie nie zostało wydane władcze rozstrzygnięcie organu, od którego przysługiwało zażalenie, a jedynie pismo o charakterze informacyjnym dotyczące możliwości zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania administracyjnego, obowiązków organu w tym zakresie i obowiązujących w tym przedmiocie regulacji prawnych, w konsekwencji czego działanie organu było zgodne z przepisami prawa. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Oprócz tego organ wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w stanie faktycznym sprawy brak było przedmiotu zaskarżenia, bowiem strona złożyła zażalenie na pismo o charakterze informacyjnym, niestanowiące władczego rozstrzygnięcia organu. Pismo Komendanta Stołecznego Policji z dnia 27 marca 2024 r. nie spełnia minimum wymogów do uznania go za postanowienie, nie zawiera bowiem żadnego rozstrzygnięcia, stanowi tylko ogólną informację na temat obowiązujących we wskazanym zakresie regulacji prawnych, obowiązków organu oraz możliwości wykonania w siedzibie organu fotokopii akt. Pismo nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia, pouczenia o środkach odwoławczych przysługujących stronie, jak i uzasadnienia prawnego. Skarżący kasacyjnie dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wypowiedziano się, iż art. 73 K.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku sporządzenia i dostarczenia stronie postępowania, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych danej sprawy i konieczności uzasadnienia żądania ważnym interesem strony (uchwała składu siedmiu sędziów z 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18, wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2721/19). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie wyłącznie jeden zarzut, oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na twierdzeniach dotyczących uchybienia przez Sąd I instancji przepisom prawa procesowego. Jego zdaniem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., art. 74 § 2 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a. i art. 73 § 2 K.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy miało sprowadzać się do zakwestionowania przez Sąd zgodności z prawem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, co miało być następstwem błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do wydania postanowienia. Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, iż nie znajduje on uzasadnionych podstaw. I tak w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r., I OPS 1/18, (ONSAiWSA 2019, nr 1, poz. 1) w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Stanowisko tego rodzaju, odnoszące się do samej powinności (wynikających z art. 73 § 1 K.p.a.) sporządzenia przez organ kopii dokumentów z akt sprawy jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć istnieją pewne różnice jeżeli chodzi o zakres tego prawa, rozpatrywanego z punktu widzenia możliwości technicznych i organizacyjnych konkretnego organu (zob. wyrok NSA z 28 września 2022 r., sygn. II OSK 2721/19 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam obowiązek jednak po stronie organu, skorelowany z odpowiadającym mu uprawnieniem strony, nie jest jednak kwestionowany. W tej więc sytuacji odmowa sporządzenia kopii dokumentacji z akt sprawy, czy to w całości czy też w określonej części, wymaga władczego rozstrzygnięcia. Nie może ona być bowiem realizowana w niesformalizowany sposób, w drodze skierowanego do wnioskodawcy pisma (informacji), gdyż uniemożliwiałoby to kontrolę zgodności z prawem takiej odmowy. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że nawet odmowne załatwienie wniosku, właśnie z formie "pisma" skierowanego do wnioskodawcy, zawiera w swojej treści rozstrzygnięcie w przedmiocie jego wniosku, co już tylko z tego względu powoduje, że takie "pismo" jest w istocie postanowieniem, od którego stronie przysługuje środek odwoławczy w postaci zażalenia. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, w której WSA w Warszawie zasadnie stwierdził, że skierowane do strony pismo z 27 marca 2024 r. zawierało w swojej treści rozstrzygnięcie – negatywne załatwienie jej wniosku o sporządzenie i wydanie jej kserokopii z akt sprawy. Tym samym od zawierającego go de facto postanowienia skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia, z którego to prawa skorzystał. Przeciwny pogląd organu nie zasługuje na uwzględnienie, jako że, jak to już wyżej stwierdzono, odmowy przysługującego stronie prawa (o procesowym charakterze) nie można wyrażać w niesformalizowanej postaci (formie) wykluczającej możliwość kwestionowania wyrażonego w niej stanowiska. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjna organu.