II GSK 630/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2147/21 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 maja 2021 r. nr BP.702.455.2021.0747.PLN.3674 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2147/21, po rozpoznaniu skargi S. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 maja 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 stycznia 2021 r., a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy po ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ naruszył przepisy postępowania, bowiem nie wyjaśnił okoliczności związanych z wydaniem przez użytkownika dyspozycji przelewu środków na konto użytkownika systemu [...] oraz kwestii związanych z brakiem tych środków na koncie użytkownika przez kilkanaście godzin od chwili dokonania przelewu, w sytuacji, gdy wskazane przez Sąd I instancji okoliczności, jako nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie podlegały ustaleniom i ocenie organu w toku postępowania, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych; 2) przepisów prawa materialnego, tj. § 7 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1406, powoływanego dalej jako: rozporządzenie w sprawie opłat elektronicznych) w zw. z art. 40a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., powoływanej dalej jako: u.d.p.) wynikającą z błędnego przekonania Sądu, że wniesienie opłaty należy oceniać przez pryzmat wydania przez użytkownika polecenia przelewu i obciążenia jego konta przelaną kwotą, podczas gdy treść § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że wniesienie opłaty, gdy wpłata jest dokonywana w drodze przelewu, następuje z chwilą wpływu środków na rachunek bankowy, o którym mowa w ust. 2. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Na wstępie za nieuzasadnione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże, jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie. Omawiane zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw także w odniesieniu do art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; Lex nr 590810, dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 412/12, Lex nr 1374780). Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie jest także zasadny zarzut naruszenia § 7 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych w zw. z art. 40a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym zakresie należy zaznaczyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyroki NSA z 10 czerwca 2025 r.: sygn. akt II GSK 68/22 oraz sygn. akt II GSK 52/22 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć. Skarżący kasacyjnie organ nie dostrzega, że jakkolwiek nie można uznać, iż przewidziany w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r., wymóg proporcjonalności sankcji za naruszenie przepisów krajowych, przyjętych w celu wykonania powyższej niniejszej dyrektywy ("Państwa Członkowskie ustalają odpowiednie kontrole i określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy. Przyjmują one wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia wprowadzenia ich w życie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające."), ma bezpośredni skutek, albowiem treść powyższego przepisu nie jest bezwarunkowa i wystarczająco precyzyjna (por. wyrok TSUE z 22.03.2017 r., Euro-Team et Spirál-Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 38; wyrok TSUE z 4.10.2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 52 i n., pkt 62), to jednak organy krajowe (w tym krajowe sądy administracyjne), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Luksemburskiego, są zobowiązane – w zakresie ich właściwości – do osiągnięcia (tak daleko, jak to możliwe) przewidzianego w przepisach dyrektywalnych rezultatu przez podjęcie wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego zobowiązania (zob. np. wyrok z 14.09.2016 r., Martínez Andrés i Castrejana López, C‑184/15 i C‑197/15, EU:C:2016:680, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z 24.01.2018 r., Pantuso i in., C‑616/16 i C‑617/16, EU:C:2018:32, pkt 42), uwzględniając w procesach stosowania prawa wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność prawa Unii i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nie celami (zob. np. wyrok z 24.01.2012 r., Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z 11.11.2015 r., Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, pkt 34; wyrok z 13.07.2016 r., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, pkt 43; wyrok z 28.06.2018 r., Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo). Tak rozumiana zasada wykładni zgodnej z prawem unijnym (tzw. wykładnia prounijna) ma oczywiście swoje granice w zakazie wykładni sprzecznej z językowym brzmieniem prawa krajowego, co oznacza, że w odniesieniu do interpretacji prawa krajowego zgodnie z treścią i celem dyrektywy obowiązek wykładni prounijnej jest ograniczony przez ogólne zasady prawa i nie może służyć jako podstawa dla dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (zob. np. wyrok z 15.04.2008 r., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, pkt 100; wyrok z 15.01.2014 r., Association de médiation sociale, C‑176/12, EU:C:2014:2, pkt 39; wyrok z 13.07.2016 r., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, pkt 44 i n.). Jeżeli natomiast zasada wykładni zgodnej nie jest możliwa, sąd krajowy ma obowiązek zastosować w pełni prawo Unii i zapewnić ochronę praw, jakie prawo to nadaje jednostkom, poprzez odstąpienie od stosowania wszelkich przepisów, gdyby jego zastosowanie w okolicznościach danej sprawy miało prowadzić do rezultatu sprzecznego z prawem Unii (zob. np. wyrok z 18.12.2007 r., Frigerio Luigi & C., C‑357/06, EU:C:2007:818, pkt 28; wyrok z 13.07.2016 r., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z 4.10.2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 62). Mając na względzie powyższe zasady oraz ocenę charakteru art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, zmienionej dyrektywą 2011/76/UE, Trybunał Sprawiedliwości UE konsekwentnie przyjmuje w swoim orzecznictwie, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że określony w nim wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie systemowi sankcji, który przewiduje nałożenie grzywny lub kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości za wszelkie naruszenia – niezależnie od ich charakteru i wagi – przepisów dotyczących obowiązku uprzedniego uiszczenia opłaty za przejazd, związanej z korzystaniem z infrastruktury drogowej, co nie podważa możliwości ustanowienia w jego ramach odpowiedzialności obiektywnej za powstałe naruszenia prawa (zob. wyrok z 22.03.2017 r., Euro-Team Kft. i Spirál-Gép Kft, C‑497/15 i C‑498/15, ECLI:EU:C:2017:229, pkt 49-50, 66; wyrok z 21.11.2024 r., "Еkоstroy" EOOD, C-61/23, ECLI:EU:C:2024:974, pkt 57). Państwa członkowskie są jednak zobowiązane do przestrzegania ogólnej zasady proporcjonalności nie tylko w zakresie dotyczącym określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących wysokości grzywien (kar), lecz również w zakresie dotyczącym oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu grzywny lub kary pieniężnej (zob. i por. np. wyrok z 9.02.2012 r., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, pkt 41 i 54; wyrok z 19.10.2016 r., EL-EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, pkt 41; wyrok z 22.03.2017 r., Euro-Team Kft. i Spirál-Gép Kft, C‑497/15 i C‑498/15, ECLI:EU:C:2017:229, pkt 59). Zasada proporcjonalności wymaga zatem od państw członkowskich podejmowania środków, które są odpowiednie do realizacji zamierzonych celów i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia (por. np. wyrok z 17.04.2018 r., Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo), co implikuje wniosek, że przewidziane przez prawo krajowe sankcje muszą odpowiadać wadze naruszenia prawa, a ich rodzaj lub wysokość muszą uwzględniać indywidualne okoliczności danego przypadku (zob. wyrok z 4.10.2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 40-42, 45). Ustawodawca krajowy powinien ponadto uwzględnić, że zgodnie z wymogami wynikającymi z dyrektywy 1999/62 (w szczególności określonymi w art. 7-7k) system opłat za przejazd został skonstruowany w taki sposób, aby udział użytkowników w utrzymaniu infrastruktury był proporcjonalny do ich korzystania z tej infrastruktury i aby uwzględniał on klasę emisji, do której należy używany pojazd (zob. wyrok z 22.03.2017 r., Euro-Team Kft. i Spirál-Gép Kft, C‑497/15 i C‑498/15, ECLI:EU:C:2017:229, pkt 48; wyrok z 21.11.2024 r., "Еkоstroy" EOOD, C-61/23, ECLI:EU:C:2024:974, pkt 50-51). Zestawiając powyższe uwagi i tezy orzecznicze TSUE z treścią art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2020 r. – zob. art. 21 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw) oraz elementami stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, należy dojść do wniosku, że proces prounijnej wykładni i aplikacji powyższego przepisu w świetle brzmienia i celów dyrektywy 1999/62/WE, zmienionej dyrektywą 2011/76/UE, powinien prowadzić do takich skutków, które z jednej strony umożliwią uwzględnienie indywidualnych okoliczności sankcjonowanego zachowania oraz charakter i wagę stwierdzonego naruszenia przepisów dotyczących obowiązku uprzedniego uiszczenia opłaty za przejazd, z drugiej zaś – pozwolą na złagodzenie przyjętej przez ustawodawcę krajowego zasady sztywnego określenia wymiaru sankcji w postaci kary pieniężnej za naruszenie ogólnego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych pojazdów samochodowych (1500 zł). Jak wynika z ustaleń faktycznych organu, strona skarżąca korzystała z wnoszenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaty (zob. § 6 ust. 1 pkt 1 uchylonego z dniem 15 czerwca 2021 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych). W dniu wykonania spornego przejazdu (23 listopada 2020 r.) od godz. 5:51, za pośrednictwem sygnalizacji urządzeń pokładowych [...] zainstalowanych w pojazdach, kierujący pojazdami zarejestrowanymi na umowie użytkownika byli informowani o niskim stanie salda od 23 listopada 2020 r. Strona wyczerpała środki na rachunku bankowym utworzonym w celu wnoszenia opłat elektronicznych w drodze przelewu (zob. § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2015 r.), pomimo dokonania w dniu 22 listopada 2020 r. wcześniejszego przelewu środków celem uzupełnienia stanu rachunku, natomiast w dniu 23 listopada 2020 r. o godz. 7:21 zarejestrowano przejazd bez opłaty elektronicznej. Wobec stwierdzenia braku uzupełnienia stanu środków na koncie użytkownika systemu w następstwie przelewu, ww. użytkownik o godz. 07:40 dokonał uzupełnienia stanu konta w drodze bezpośredniego (gotówkowego) wniesienia środków (300 zł), zgodnie z postanowieniami umowy określonymi na podstawie § 3 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2015 r. Skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił jednak czy i w jakim zakresie wykonany przed rozpoczęciem przejazdu przelew środków celem uzupełnienia stanu rachunku, pomimo braku jego uwzględnienia na koncie użytkownika w systemie w momencie rozpoczęcia przejazdu, mógł zostać uznany za naruszenie obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych (por. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1533/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Trzeba mieć bowiem na względzie, że sam fakt braku wpływu na konto użytkownika w systemie [...] środków wniesionych na rachunek bankowy, o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2015 r., stanowiący zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1 ww. aktu formalne wniesienie opłaty elektronicznej, nie przesądza jeszcze o naruszeniu ustawowego obowiązku uiszczenia opłaty, jeżeli użytkownikowi systemu nie można przypisać odpowiedzialności za nienależyte wykonanie obowiązku dokonania przed rozpoczęciem przejazdu przelewu środków na rachunek bankowy utworzony w celu wnoszenia opłat elektronicznych. Uwzględniając rozważane powyżej i wynikające z przepisów unijnych zasady działania systemu pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe oraz nakładania sankcji za naruszanie przepisów dotyczących obowiązku uprzedniego uiszczenia opłaty za przejazd, w tym zasadę proporcjonalności sankcji, nie można jednak przyjąć, że wynikające z ograniczeń technicznych lub wadliwej organizacji systemu poboru opłat elektronicznych (system [...]) opóźnienia lub dysfunkcje w przepływie środków pieniężnych na wyodrębniony rachunek bankowy powiązany z tym systemem lub w rejestracji tego przepływu na koncie indywidualnego użytkownika tego systemu mogą stanowić wystarczającą podstawę do przypisania zgodnej z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, zmienionej dyrektywą 2011/76/UE, odpowiedzialności sankcyjnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, jeżeli przewidziana przez prawo krajowe kara pieniężna (art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.) została określona w sztywnej oraz niepozostającej w adekwatnej proporcji do wartości należnej opłaty wysokości (1500 zł). Na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy obowiązek wykładni prounijnej prawa krajowego nie musi jednak prowadzić do podważenia skuteczności prawnej art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. przez pominięcie jego stosowania. Przepis ten na gruncie wykładni językowej prowadzi wprawdzie do jednoznacznych – aczkolwiek w niniejszej sprawie sprzecznych z prawem UE – rezultatów, jednak istnieje możliwość jego funkcjonalnego powiązania z treścią art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że w okolicznościach tej sprawy zaistniały podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, albowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że dla potwierdzenia nieprawidłowości stanowiska GITD znaczenie ma też to, że wziął pod uwagę fakt zasilenia umowy użytkownika 23 listopada 2020 r. o godz. 12:16, natomiast pominął kwestię, że konto użytkownika miało zostać zasilone kwotą 1.000 zł o godz. 10:18 czyli też po co najmniej kilkunastu godzinach od przelewu środków z banku, co tylko potwierdza dużą rozbieżność czasową między poszczególnymi czynnościami, mimo prowadzenia ich w formie elektronicznej. Czynności te zmierzają do szybkiego zasilenia konta, aby był sprawny pobór opłat elektronicznych i efektywna obsługa przy jego poborze, jaki to cel przepisom rozporządzenia o opłatach elektronicznych stawia delegacja ustawowa do ich wydania, zawarta w art. 40a ust. 5 u.d.p. Rację ma także Sąd I instancji, że gdyby środki z przelewu zostały przekazane na konto użytkownika co najmniej z taką prędkością jak te z wpłaty gotówkowej, nie byłoby sytuacji braku środków na koncie w czasie omawianego przejazdu w dniu 23 listopada 2020 r. Trafna jest zatem konstatacja WSA, iż opisane zachowanie organu stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., gdyż nie poczyniono znajdujących oparcie w materiale dowodowym takich jednoznacznych ustaleń, które świadczyłyby o uchybieniu spoczywających na właścicielu pojazdu powinności, a jeżeli organ uznał ustalenia te za wystarczające, to nie dokonano wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego. W tej sytuacji nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, jakoby Sąd I instancji w niniejszej sprawie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak takiego działania po stronie organów musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy istotnego elementu jej stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej. Prawidłowa jest też konstatacja WSA, iż z tych względów nie sposób uznać, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację. Uwzględniając powyższe za nieusprawiedliwiony uznać należy także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia przez organy - w rezultacie zaniechania dokładnego uzasadnienia wszystkich okoliczności sprawy - przepisu art. 107 § 3 k.p.a., odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu (wraz z wymienionymi przez Sąd I instancji przepisami art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego, było uzasadnione. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w konsekwencji niewykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., organ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż organ powinien zbadać czy rzeczywiście przejazd odbywał się bez uiszczenia opłaty elektronicznej oraz czy nie należałoby zastosować uregulowań działu IVa k.p.a., a zwłaszcza czy nie wystąpiły okoliczności określone w art. 189f § 1 k.p.a. pozwalające na zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Oceny tej organ dokona na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy z kontekście unormowania zawartego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w celu zapewnienia pełnej skuteczności ustanowionemu w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r., wymogowi proporcjonalności sankcji przewidzianej w art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Zgodzić należało się bowiem z Sądem pierwszej instancji, że organy nie poczyniły w rozpoznawanej sprawie koniecznych ustaleń stanu faktycznego, które bez wątpliwości pozwoliłyby na uznanie, że skarżący wykonywał przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.