II GSK 629/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. NSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 775/13 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie opłat eksploatacyjnych. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Starosty Ż. z dnia [...] sierpnia 2012 r. wymierzającą J. W. (dalej: skarżący) opłatę eksploatacyjną za wydobywanie żwiru bez wymaganej koncesji w wysokości 303 150,34 zł. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo, w sposób niebudzący wątpliwości, w oparciu o opinię biegłego, ustalił gęstość sprzedanej pospółki oraz wykazał, że jej sprzedaż odbyła się w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Ilość wydobytej pospółki, tj. 8 870,20 m3 ustalono w oparciu o wystawione przez stronę i niekwestionowane faktury. SKO powołując się na przedłożoną przez skarżącego decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek o wskazanych numerach stwierdziło, że były to inne działki niż te, na których było wyrobisko, z którego pochodziła sprzedana pospółka, i które zostało zbadane i sfotografowane przez biegłego. Organ drugiej instancji podkreślił, że skoro skarżący wydobył i sprzedał wydobytą kopalinę (pospółkę), to wypełnił – jako prowadzący wydobycie bez uprzedniego uzyskania koncesji, przesłanki z przepisu art. 85a ustawy z dnia 6 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.) w skrócie: pr.g.g., a ponadto sprzedając ten materiał działał jako swoisty przedsiębiorca, o czym świadczą wystawione przez niego faktury VAT. Zdaniem SKO, wydobycie kopaliny miało charakter zorganizowany, ciągły i odpłatny. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, J. W. wniósł skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wydanie orzeczenia bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, naruszenie art. 94 § 2 k.p.a. poprzez nieodroczenie terminu rozprawy administracyjnej pomimo niestawiennictwa strony i jej pełnomocnika, a także naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 pr.g.g. poprzez przyjęcie, że wydobywanie żwiru przy budowie stawu stanowi wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji i art. 2 ustawy o działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wydobywania żwiru, mimo, że wydobywanie tej kopaliny nie miało charakteru zarobkowego i nie obywało się w sposób ciągły i zorganizowany. Skarżący ponownie odwołał się do przedłożonej do akt sprawy dokumentacji dotyczącej planowanej budowy małej elektrowni wodnej oraz 8 stawów rybnych wraz z kanałem doprowadzającym do nich wodę. Zdaniem skarżącego wykonywanie istotnego elementu prac, jakim było wydobycie materiału w celu uzyskania odpowiedniej głębokości tworzonych stawów (1,5 m) nie może być interpretowane jako czynności w ramach działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi zwracając uwagę na to, że zarzuty skargi w zasadzie pokryły się z zarzutami strony zgłoszonymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA wskazał, że bezsporną okolicznością jest, iż skarżący pospółkę pozyskał i sprzedał jesienią 2010 r., a postępowanie w sprawie wymierzenia opłat wszczęto w dniu [...] stycznia 2011 r. Zasadne zatem było w świetle art. 222 i art. 217 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze stosowanie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów, Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza mających zastosowanie w sprawie art. 15 ust. 1 pr.g.g. oraz art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) w skrócie: u.s.d.g., prowadzi do wniosku, że działalnością gospodarczą jest działalność o charakterze zarobkowym, odbywająca się w sposób zorganizowany i ciągły i tylko tak rozumiana działalność gospodarcza podlegać będzie regulacjom ustawy prawo geologiczne i górnicze. WSA podzielił stanowisko organów, iż za "wydobywanie kopaliny" należy uznać takie przypadki, kiedy wydobycie powiązane jest z zamiarem pozyskania w celu gospodarczego wykorzystania, a taki właśnie charakter miało wydobycie prowadzone przez skarżącego co najmniej w okresie od [...] września do [...] listopada 2010 r. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że decyzją z dnia [...] marca 1998 r. Wojewoda Bielski udzielił K. W. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody dla reaktywowanej małej elektrowni wodnej oraz dla celów hodowli pstrąga, z treści którego wynika, że inwestor uzyskał pozwolenia na wykorzystanie wody dla planowanych 8 betonowych stawów hodowlanych. Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynika, że pozwolenia budowlanego, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9a i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) nie uzyskał do momentu rozpoczęcia wydobywania pospółki. W toku postępowania strona oświadczyła, że działała w przekonaniu, że dysponuje zgodą na budowę stawów. W ocenie Sądu, nie jest sporne w sprawie, że skarżący nie miał, ani nie ubiegał się o koncesję na wydobywanie kopaliny pospolitej. Na tej podstawie i w oparciu o ilość wydobytej pospółki, wynikającą z przedłożonych przez skarżącego faktur, zgodnie z art. 85a pr.g.g., obliczono wysokość opłaty. Zdaniem Sądu, skarżący podejmując współpracę z M. S.A. i sprzedając jej wydobytą przez siebie pospółkę działał w sposób zorganizowany, ciągły i zarobkowy. Zasadnie także organ zauważył, że ilość wydobytej i sprzedanej tej firmie pospółki wielokrotnie przekroczyła ilość kopaliny, jaką uzyskałoby się przy wykopaniu ośmiu stawów o planowanych wymiarach 50 x 40 m2 i głębokości 1,5 m. WSA wskazał, że w toku całego postępowania skarżący nie zakwestionował ani faktu sprzedaży pospółki firmie M., jak i ilości wykazanej w fakturach. Dopiero na rozprawie skarżący oświadczył, że z pospółki skorzystały także inne osoby, zatem ilość wydobytej kopaliny była większa, od tej wynikającej faktur. Z kolei ustalenie, ile pospółki odebrały inne osoby, o których wspomniał skarżący, prowadziłoby w ocenie Sądu do podwyższenia opłaty za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. Zatem uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji prowadziłoby do pogorszenia sytuacji skarżącego, a tego w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a Sąd uczynić nie mógł. W ocenie Sądu organy rozpatrujące sprawę dochowały zasad z art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w skrócie: k.p.a., w stopniu wystarczającym do prawidłowego rozpatrzenia i załatwienia sprawy. Uzasadnienie organu odwoławczego, przyjmujące za własne ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i dokonujące samodzielnej oceny faktów w nim opisanych, omawia najistotniejsze dla sprawy fakty i dowody oraz wskazuje prawidłową podstawę prawną wydania decyzji, a zawarte w nim wnioski są spójne i znajdują oparcie w powołanych dowodach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa poprzez niewyznaczenie w postępowaniu odwoławczym nowego terminu rozprawy WSA stwierdził, że skarżący nie wykazał by nieobecność na rozprawie miała rzeczywiście istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika o wyznaczenie kolejnego terminu rozprawy administracyjnej z uwagi na kolizje terminów z innymi rozprawami sądowymi nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy tak pełnomocnik, jak i skarżący złożyli pisma procesowe zawierające ich stanowisko. II J. W. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instacji w całości i zarzucił mu, na podstawie art. 174 p.p.s.a., naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, podczas gdy nie zostały ustalone rzeczywiste ilości wydobytej pospółki; 2. art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie twierdzeń organu za prawdziwe mimo kwestionowania ich przez stronę skarżącą (niewyjaśnienie dostateczne sprawy oraz brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego); 3. art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i górnicze z 1994 r. poprzez przyjęcie, że wydobywanie żwiru przy budowie stawu stanowi wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji; 4. art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopaliny (żwiru), mimo że wydobywanie kopalin przez skarżącego nie ma charakteru zarobkowego oraz nie odbywa się w sposób zorganizowany i ciągły. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; o rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w § 2 art. 183 p.p.s.a. nie wystąpiła. Natomiast skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia, zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 113 § 1 p.p.s.a.) należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu, który jego zdaniem został naruszony, ale również do wykazania, na czym to naruszenie polega oraz że mogło ono w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Rozpoznawany zarzut nie spełnia tych wymogów, gdyż nie został właściwie uzasadniony. Sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty nie odpowiadają treści wskazanych przez stronę przepisów p.p.s.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych. Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia zarzutów, skarżący błędnie przyjmuje jakoby to WSA ustalał stan faktyczny i dlatego wskazuje w podstawach skargi kasacyjnej na naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. Tymczasem podniesienie argumentacji dotyczącej ustaleń stanu faktycznego wymagało wskazania odpowiednich przepisów regulujących postępowanie dowodowe, tj. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej brak. Wprawdzie, jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w dalszej jego części skarżący zdaje się zmierzać do wykazania naruszenia przepisów postępowania, ale czyni to w formie dość ogólnych uwag na temat przebiegu postępowania, które – w jego ocenie – przeprowadzono z naruszeniem przepisów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak żadnego przepisu, który w jego ocenie został naruszony, ani też nie uzasadnia, w jaki sposób te ewentualne naruszenia mogłyby wpłynąć na wynik sprawy. Należy zatem stwierdzić, że przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. – co do zasady – nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ma on charakter porządkowy – określa moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do Sądu. Sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a więc – co do zasady – nie prowadzi postępowania wyjaśniającego. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. były nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego (a nie jak błędnie wskazał autor skargi kasacyjnej ustawy prawo geodezyjne i górnicze z 1994 r.), który nakłada obowiązek uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin ze złóż oraz art. 2 u.s.d.g., stanowiącego, że działalnością gospodarczą jest m.in. wydobywanie kopalin ze złóż, wykonywane w sposób zorganizowany i ciągły, należy wskazać, że wobec bezskuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podstawą ich rozpoznania mógł być wyłącznie stan faktyczny przyjęty przy orzekaniu przez Sąd pierwszej instancji. W stanie sprawy bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] marca 1998 r. Wojewoda Bielski udzielił K. W. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody dla reaktywowanej małej elektrowni wodnej oraz dla celów hodowli pstrąga. W pkt III tej decyzji zezwolono m.in. na wykonanie ujęć brzegowych 8 stawów stanowiących zbiorniki betonowe zagłębione w gruncie o wymiarach 50 x 4 m i głębokości 1,5 m. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Wójt Gminy J. ustalił dla K. S. i J. W. nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmujące także budowę stawów hodowlanych. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. zatwierdził tym samym inwestorom zamienny projekt budowlany na ujęcie wody z potoku S. wraz z rurociągiem oraz zbiornikiem retencyjnym dla zasilenia w wodę do realizowanej w przyszłości małej elektrowni wodnej i stawów pstrągowych. W świetle art. 29 ust. 2 pkt 9a i ust. 3ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) budowa ziemnych stawów hodowlanych wymaga pozwolenia budowlanego. Jak ustalono w sprawie, skarżący pozwolenia budowlanego nie uzyskał do momentu rozpoczęcia pozyskiwania pospółki. Nie jest również sporne w sprawie ustalenie, że skarżący nie miał, ani nie ubiegał się o koncesję na wydobywanie kopaliny pospolitej. Z opinii biegłego geologa, dopuszczonej w postępowaniu jako dowód, wynika także, że pospółkę wydobyto z naturalnie nagromadzonego w dolinie rzecznej złoża, na głębokości 3 m od poziomu terenu. W sprawie nie budzi również wątpliwości to, że skarżący prowadził działalność gospodarczą pod nazwą [G.] J. W. Jak wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), skarżący prowadził tę działalność od maja 2009 r. do stycznia 2013 r., kiedy działalność została wykreślona z ewidencji. Jak wskazują faktury o numerach [...]/2010, [...]/2010, [...]/2010 oraz [...]/2010 – i czemu skarżący nie zaprzecza – sprzedał on spółce M. S.A. w okresie od [...] września do [...] listopada 2010 r. pospółkę żwirową w ilości 8 870,27 m2. Z kolei, jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w Ż. z dnia [...] maja 2011r. (k. 29 akt administracyjnych) postępowanie w sprawie wstrzymania działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu kopaliny bez wymaganej koncesji zostało umorzone, bowiem w dniu rozprawy (nie podano terminu) w terenie nie była już prowadzona eksploatacja, a obszar poeksploatacyjny został przez właściciela częściowo zasypany i wyrównany. W sprawie ustalono również, że obszar wyrobiska nie pokrywa się w całości z obszarem planowanej inwestycji, objętej decyzją z dnia [...] marca 1998 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące sposobu prowadzenia postępowania nie zostały wskazane w sposób pozwalający na merytoryczną ich ocenę. Zarzucane przez skarżącego po raz kolejny – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – "mankamenty" uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zostały opisane przez Sąd pierwszej instancji jako "głównie stylistyczne", a nie merytoryczne, czego skarżący zdaje się nie dostrzegać. W tak ustalonym stanie faktycznym, zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. Skarżący naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 pr.g.g. upatruje w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wydobywanie żwiru przy budowie stawu stanowi wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oraz ocenie, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopaliny (żwiru), co jego zdaniem stanowi naruszenie art. 2 u.s.d.g. Skarżący pozostawał w przekonaniu, że posiadane przez niego zezwolenia, były wystarczające do podjęcia spornych robót ziemnych związanych z wykonywaniem stawów, a nie – jak uznały organy – z działalnością gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopalin w celu ich dalszej sprzedaży. Skoro bowiem skarżący wydobył i sprzedał wydobytą kopalinę (pospółkę), to wypełnił – jako prowadzący wydobycie, bez uprzedniego uzyskania koncesji na podstawie art. 15 pr.g.g. to były podstawy do przyjęcia, że spełnione są przesłanki z art. 85a pr.g.g. i na tej podstawie prawidłowo organ nałożył na stronę opłatę eksploatacyjną. Sprzedaż udokumentowano kolejnymi fakturami VAT z [...] września 2010 r. (faktura VAT nr [...]/2010) oraz [...] listopada 2010 r. (faktury o numerach: [...]/2010, [...]/2010 i [...]/2010). I nie ma znaczenia, że w ocenie skarżącego sprzedaż odbyła się po cenach niższych niż rynkowe i nie stanowiła przedmiotu działalności gospodarczej, a jedynie miała na celu wyzbycie się wykopanego z wyrobiska pod stawy żwiru. W ocenie NSA, nie budzi wątpliwości, że skarżący sprzedając wydobytą pospółkę, działał jako przedsiębiorca (faktury VAT skarżący opatrzył pieczątką [G.] J. W. zawierającą jego adres, NIP i REGON), co świadczy o tym, że sprzedaż kopaliny odbyła się w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Zauważyć należy, że nie ma również wątpliwości, że sprzedaż odbywała się w sposób zorganizowany i odpłatny. Skala wydobycia (prawie 9 tysięcy ton sprzedanej pospółki) wymagała dla każdego wywozu przygotowań logistycznych dla załadunku i organizacji ruchu pojazdów. Sprzedaż pozyskanej z wyrobiska pospółki miała miejsce, jak wskazują daty faktur wystawionych przez skarżącego, od [...] września do [...] listopada 2010 r. Okres ten jest wystarczający do uznania działalności w zakresie sprzedaży pospółki za ciągłą. Wywóz nawet takiej ilości jak na jednej (jakiejkolwiek) z przedłożonych i co należy podkreślić – niekwestionowanych przez skarżącego – faktur ilości wymagał więcej niż jednego, czy nawet kilku kursów. Wszystkie wywozy musiały zachodzić w procesie powtarzalnym i możliwie równomiernie. Wszystko to świadczy o tym, że wydobywanie kopaliny przez skarżącego powiązane było z zamiarem jej pozyskania w celu gospodarczego wykorzystania, co z kolei implikuje związek z prowadzoną działalnością gospodarczą – w rozumieniu art. 2 u.s.d.g. W tej sytuacji zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.