II GSK 623/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. w G., Republika Białorusi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1146/19 w sprawie ze skargi O. w G., Republika Białorusi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. w G., Republika Białorusi na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1146/19 oddalił skargę O. w G., Republika Białorusi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zgodnie z ustaleniami kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki DAF o numerze rej. [...] i naczepy marki Kaessbohrer o numerze rej. [...], przeprowadzonej 14 września 2018 r. na drodze krajowej nr 7 w miejscowości Chyżne, inspektorzy Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ustalili, że kierujący pojazdem Y. I. wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy ze Słowacji na Białoruś w imieniu C. (obecnie O.) z siedzibą w G. na Białorusi (zwanej dalej: Spółką lub skarżącą). Ponadto, w wyniku działań kontrolnych ustalono, że w okazanym zezwoleniu nr [...], w rubryce "data pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" wpisano datę 11 września 2018 r., mimo że w związku z tym przejazdem po raz pierwszy przekroczono granicę 14 września 2018 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) wydał 17 grudnia 2018 r. decyzję nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia, tj. naruszenie określone w lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm., zwanej dalej: u.t.d.). W wyniku odwołania się Spółki od decyzji organu pierwszej instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) wydał 21 marca 2019 r. decyzję utrzymującą w całości w mocy decyzję WITD. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę wniesioną przez Spółkę od decyzji GITD, zauważył, że zgodnie z art. 28a u.t.d. zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany, zaś w przypadku jego niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Ponadto, między Polską i Białorusią obowiązuje umowa regulująca zasady wykonywania międzynarodowych przewozów osób i rzeczy (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 744), na mocy której przewozy ładunków mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony, zaś załogi pojazdów powinny przestrzegać podczas swojego pobytu na terytorium drugiej Umawiającej się Strony przepisów prawnych obowiązujących na tym terytorium, dotyczących w szczególności przewozów i ruchu drogowego. Na gruncie tych przepisów nie ulega zatem dla Sądu wątpliwościom, że kierowca pojazdu Spółki podczas przejazdu przez terytorium Polski powinien był posiadać odpowiednie zezwolenie na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, spełniające wymagania stawiane przez polskie przepisy. W konsekwencji, blankiet zezwolenia należało wypełnić przy przekraczaniu granicy białorusko-polskiej, gdy towary były wwożone na terytorium RP, a następnie na granicy słowacko-polskiej, gdy towary były przewożone ze Słowacji do Białorusi (w drodze powrotnej). Co więcej, jak zauważył Sąd, kierowca miał świadomość konieczności wypełnienia blankietów omawianych zezwoleń, gdyż do kontroli drogowej przedstawił dwa zezwolenia: nr [...] z wpisaną datą pierwszego wjazdu na teren Polski – 11 września 2018 oraz nr [...] również z wpisaną datą pierwszego wjazdu na terytorium RP – 11 września 2018 r., mimo że przekroczenie granicy słowacko-polskiej w tym ostatnim przypadku nastąpiło 14 września 2018 r. Skoro zatem zezwolenie dotyczące przejazdu nie zostało prawidłowo wypełnione, to organ był uprawniony do uznania, że przejazd odbywał się bez zezwolenia i nałożyć karę pieniężną. Spółka wniosła od wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach niniejszej sprawy na gruncie art. 135 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono następujące naruszenia mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu: art. 92a ust. 1 u.t.d., jak również błędnym określeniu, że Spółka wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy niezgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności sprawy, które wskazują, że kierowca wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, gdyż naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których kierowca nie mógł przewidzieć, 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwanego dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nietrafnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a co za tym idzie również przez GITD, że WITD nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym wysunął zbyt daleko idące konsekwencje, wynikające z nałożenia na Spółkę kary pieniężnej, 3) naruszenie przepisów postępowania - art. 1 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) k.p.a. w związku z art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono kwestii i nie wzięto pod uwagę tego, że blankiet zezwolenia miał charakter jednorazowy, a kierowca Spółki został błędnie pouczony w zakresie jego wypełnienia, co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym wyjaśnieniem Spółce w uzasadnieniu stanu faktycznego i prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Zarzuty skargi kasacyjnej - których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznano je łącznie - nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew tym zarzutom i prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji nie ma podstaw, aby za wadliwe uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji - po pierwsze co do tego, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 1 oraz art. 28a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym sankcjonowanego na mocy art. 92a ust. 1, ust. 6 ustawy o transporcie drogowym i lp. 3.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, - po drugie co do uznania, że w okolicznościach tej sprawy nie zostały spełnione przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika przewidziane w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do pierwszej z powołanych kwestii przypomnieć przede wszystkim trzeba, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że nie mamy do czynienia z takimi umowami, które wyłączałyby zastosowanie przewidzianej w tym przepisie zasady. W myśl art. 28a ust. 1 powołanej ustawy, tenże zagraniczny podmiot wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany wypełnić blankiet właściwego zezwolenia "najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany". Zaś zgodnie z ust. 3 kierujący pojazdem ma obowiązek posiadania zezwolenia w pojeździe i okazywania go na żądanie uprawnionych osób. W przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Przepis art. 28a został dodany do ustawy o transporcie drogowym na mocy ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43 poz. 246). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano, że wprowadzenie zapisu zobowiązującego do wypełnienia przez zagraniczny podmiot zezwolenia najpóźniej przed wjazdem na terytorium RP służyć ma zwiększeniu efektywności kontroli przewoźników spoza UE (sejm VI kadencji, Druk nr 2401). W rozpoznawanej sprawie istota sporu koncertuje się na tym, czy można przyjąć, że kierowca posiadał ważne zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, skoro wypełniony blankiet zezwolenia okazał podczas kontroli drogowej, a niepoprawne wypełnienie części B tego zezwolenia co do daty pierwszego przyjazdu na terytorium Polski zostało dokonane przez kierowcę wskutek błędnego pouczenia przez pracownika Inspekcji Ruchu Drogowego. W toku kontroli inspektorzy MWITD ustalili, że kierujący pojazdem Y.I. wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy w imieniu Spółki. Kierujący wykonywał przewóz ze Słowacji do Białorusi (przewóz tranzytowy), co potwierdzał m. in. okazany do kontroli dokument CMR [...]. Inspektorzy ustalili także, że w okazanym do kontroli zezwoleniu nr [...] w rubryce "data pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" wpisano datę 11 września 2018 r., mimo, że w związku z tym przejazdem po raz pierwszy kierowca przekroczył granicę 14 września 2018 r. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z 14 września 2018 r., który jest dokumentem urzędowym, stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo poświadczone. Walor dowodowy protokołu kontroli nie był podważany. Przepis art. 28a ust. 1 u.t.d. jednoznacznie wymaga od zagranicznego przewoźnika, aby blankiet zezwolenia został wypełniony najpóźniej przed wjazdem na terytorium Polski pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. Ponadto § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1564 ze zm.) jednoznacznie wskazuje, że część B wypełnia posiadacz zezwolenia, wpisując nazwę i adres przedsiębiorcy, numer rejestracyjny pojazdu, datę pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, państwa załadunku i rozładunku oraz ilość przewożonego towaru w kg/l, a w przypadku przejazdu pojazdu bez ładunku - wpisując wyraz: "pusty". Przepis ten doprecyzowuje pojęcie "data pierwszego wjazdu na terytorium RP". Zatem blankiet zezwolenia należało wypełnić przy przekraczaniu granicy białorusko-polskiej, gdy były wwożone towary na terytorium RP, a następnie słowacko-polskiej, gdy były przewożone rzeczy ze Słowacji do Białorusi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kierowca miał świadomość konieczności wypełnienia blankietów omawianych zezwoleń, gdyż do kontroli drogowej przedstawił dwa zezwolenia: nr [...]. z wpisaną datą pierwszego wjazdu na teren Polski – 11 września 2018 oraz nr [...]. również z wpisaną datą pierwszego wjazdu na terytorium RP – 11 września 2018 r., mimo że przekroczenie granicy słowacko-polskiej w tym ostatnim przypadku nastąpiło 14 września 2018 r. Ponadto, podczas kontroli, kierujący nie podnosił zarzutów co do braku wiedzy o zasadach wypełniania blankietu zezwolenia i rzekomo błędnym poinformowaniu go przez pracowników ITD o zasadach prawidłowego wypełniania omawianego zezwolenia. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro zezwolenie dotyczące przejazdu zespołu pojazdów skarżącej nie zostało prawidłowo wypełnione, to organ był uprawniony do interpretacji tego działania według treści art. 28a ust. 2 u.t.d. czyli, że przejazd odbywał się bez wymaganego zezwolenia. Zatem wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, prawidłowo zostało przez organ zakwalifikowane jako naruszenie z pkt 3.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Z omówionych względów chybione okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości oceny organu w zakresie przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z powołanym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała wykładni tego przepisu przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a jedynie jego zastosowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Powołała się przy tym na przekonanie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności sprawy, które wskazują, że kierowca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, gdyż naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których kierowca nie mógł przewidzieć. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd pierwszej Instancji nie wziął pod uwagę, że blankiet zezwolenia miał charakter jednorazowy, a kierowca skarżącej został błędnie pouczony w zakresie jego wypełnienia, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej stanu faktycznego i prawnego we wskazanym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności te nie uzasadniają twierdzenia, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia i że naruszenie to nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności. Jak trafnie zauważył organ pierwszej instancji, mamy bowiem do czynienia z przedsiębiorcą, który jest podmiotem zawodowo zajmującym się wykonywaniem przewozu drogowego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Podmiot ten, powinien tak zorganizować swoją pracę, by kierowca wykonujący przewóz w jego imieniu przed wjazdem na terytorium RP posiadał w pojeździe prawidłowo wypełniony blankiet wymaganego zezwolenia - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 28a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym. Przekonanie to wzmacnia treść art. 28a ust. 3, który - jak wspomniano - expressis verbis stanowi, że w przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Sąd zasadnie zaakceptował stan faktyczny, który został ustalony przez organy po zbadaniu całokształtu okoliczności sprawy i rozważeniu stanowiska skarżącej w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy w toku postępowania naruszyły art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś Sąd pierwszej instancji przez brak dostrzeżenia tych naruszeń niewłaściwie oddalił skargę. Niepodzielenie argumentacji skarżącej nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo omówił dowody, na których oparł się, ustalając naruszenia, za które nałożona została kara. Prawidłowa jest również wysokość nałożonej na niego kary w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., tj. karą pieniężną w kwocie 12.000 zł przewidzianą w lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. za stwierdzone naruszenie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).