II GSK 590/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 64/25 o odrzuceniu skargi R. P. na bezczynność Urzędu Dozoru Technicznego w przedmiocie rozpoznania wniosków o przedłużenie okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 listopada 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 38/24 odrzucił skargę R. P. (Skarżący) na bezczynność Urzędu Dozoru Technicznego (UDT) w zakresie rozpoznania wniosków o przedłużenie okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych. Motywując rozstrzygnięcie podał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu dotycząca przedłużenia ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego, wydawanego na podstawie art. 22 i art. 23 ust. 2a-2d ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.t.) w związku z art. 7 rozporządzenia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w sprawie sposobu i trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych oraz sposobu i trybu przedłużania okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1008; dalej: rozporządzenie). W ocenie Sądu organ nie dopuścił się bezczynności w podejmowaniu przedłużenia zaświadczenia kwalifikacyjnego, o które wnioskował Skarżący, gdyż bezczynność ta nie mieści się w zakresie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Urząd Dozoru Technicznego, zgodnie z art. 35 ust. 1 u.d.t., jest bowiem państwową osobą prawną, nie jest zatem organem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.). W związku z powyższym, w ocenie Sądu, czynności podejmowane przez UDT w ramach przedłużania zaświadczeń kwalifikacyjnych nie mieszczą się w żadnym wypadku w zakresie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a). Przedłużanie zaświadczeń kwalifikacyjnych nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, czy też postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Przedmiotowa działalność ta nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskutek skargi kasacyjnej Skarżącego postanowieniem z 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 394/25 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Według tego Sądu kluczowym w sprawie było ustalenie, czego nie uczynił Sąd pierwszej instancji, a co wynika z analizy motywów zaskarżonego postanowienia, czy wydanie oraz przedłużenie ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powołał art. 22 ust. 2, ust. 3a i 3b, art. 23 u.d.t., § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia i przyjął, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy czynnością wydania zaświadczenia a istnieniem uprawnienia do wykonywania czynności obsługi i konserwacji urządzenia technicznego. W jego ocenie wydanie zaświadczenia kwalifikacyjnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa. Podlega zatem kontroli, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie budziło wątpliwości Sądu, że postępowanie w sprawie przedłużenia zaświadczenia kwalifikacyjnego, tak jak i samo postępowanie w przedmiocie jego wydania, związane jest ściśle z istnieniem, w przypadku zaś przedłużenia ważności zaświadczenia z dalszym istnieniem, uprawnienia do wykonywania czynności obsługi i konserwacji urządzenia technicznego. Skoro obie czynności, wydanie i przedłużenie ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego, są działaniami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień wynikających z przepisów prawa, to dopuszczalną jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w takich sprawach, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W ocenie Sądu powyższego nie zmienia zaakcentowana przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem, okoliczność iż Urząd Dozoru Technicznego zgodnie z art. 35 ust. 1 u.d.t. jest państwową osobą prawną. W tym zakresie stanął na stanowisku, że postępowanie w omawianym przedmiocie stanowi czynność organu, przy czym jest to czynność organu w rozumieniu funkcjonalnym - organu któremu w drodze ustawy nadano władztwo do sprawdzania i stwierdzania istnienia lub nie istnienia kwalifikacji oraz wymogów do wykonywania czynności określonych w art. 22 ust. 1 i 2 u.d.t. To właśnie Urząd Dozoru Technicznego jest organem, który w sposób władczy i jednostronny odpowiedzialny jest za nadzorowanie istnienia wskazanych w powołanym przepisie kwalifikacji (art. 23 u.d.t., § 3 i 4 rozporządzenia) oraz wydawania zaświadczeń o istnieniu tychże kwalifikacji, które osoby określone w art. 22 ust. 1 i 2 u.d.t. zobowiązane są posiadać (art. 22 ust. 2, ust. 3a i 3b, art. 23 ust. 2a-2e, § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Formułując wskazania co do dalszego postępowania wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze zawarte w opisanym wyżej uzasadnieniu postanowienia wywody, zbada rzeczoną skargę zarówno pod kątem dopuszczalności jej wniesienia jak również zasadności lub bezzasadności Odrzucając ponownie skargę zaskarżonym postanowieniem z 30 października 2025 r. , sygn. akt VI SAB/Wa 64/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że droga sądowa jest dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Jak wskazał Sąd, z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu sprawdzania kwalifikacji wynika, że przedłużenie okresu ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego następuje na pisemny wniosek złożony do jednostki dozoru technicznego (§ 7 ust. 1 in fine rozporządzenia), a do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy k.p.a. (art. 7 ust. 1 u.d.t.). Wobec tego, w ocenie Sądu, zasadne jest przyjęcie, że złożenie skargi na bezczynność Urzędu Dozoru Technicznego do sądu administracyjnego winno poprzedzać ponaglenie. Tym bardziej, że stosownie do art. 7 ust. 2 u.d.t. ustawodawca określił hierarchię organów. Organem wyższego stopnia (w rozumieniu k.p.a.) w stosunku do Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego jest minister właściwy do spraw gospodarki. Jednocześnie zauważył, że przedłużenie okresu ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego (wydanie nowego zaświadczenia kwalifikacyjnego), stanowi w istocie potwierdzenie uprawnień wynikających z przepisów prawa. Choć nie budziło wątpliwości Sądu, że do przedłużenie ważności zaświadczenia nie ma zastosowania tryb decyzyjny z k.p.a., to - w jego ocenie - do załatwienia sprawy, jakim jest wydanie przedmiotowego zaświadczenia mają zastosowanie przepisy k.p.a., w szczególności z art. 35-37 k.p.a. Podkreślił, że wspomniane artykuły zawarte są w Dziale I (przepisy ogólne) Rozdział 7 (załatwienie spraw), zatem regulacja art. 7 ust. 1 u.d.t. powinna być rozumiana w ten sposób, że do załatwienia spraw Urząd Dozoru Technicznego stosuje przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. Natomiast w przypadku zwłoki wnioskodawca uprawniony jest do złożenia ponaglenia. W przypadku zaś noszenia się z zamiarem złożenia skargi na bezczynność/ przewlekłość wniesienie ponaglenia jest warunkiem koniecznym przyjęcia przez sąd administracyjny do rozpoznania takiej skargi. W rezultacie powyższego Sąd wskazał, że skarga Skarżącego na bezczynność Urzędu Dozoru Technicznego w przedmiocie rozpoznania wniosków o przedłużenie okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych nie została poprzedzona złożeniem ponaglenia w tym zakresie. Brak ponaglenia czyni zaś skargę niedopuszczalną. W ocenie Sądu na zmianę stanowiska w tym zakresie nie wpływa argumentacja pełnomocnika Skarżącego, że organ kwestionował zastosowanie norm procedury administracyjnej w tej sprawie, tym samym Skarżący nie miał możliwości wniesienia ponaglenia. Zdaniem Sądu prawem podmiotu jest korzystanie z przysługujących mu uprawnień, które mają służyć jako środek do osiągnięcia oczekiwanego celu. Natomiast rzeczą organu administracji jest ich rozpoznanie i zajęcie stanowiska. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej postanowienia wniósł Skarżący. Zaskarżając je w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy brak ponaglenia nie stanowił braku formalnego, który uzasadniałby odrzucenie skargi; 2. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a w zw. z art. 7 u.d.t. w zw. z art. 37 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy ponaglenie nie jest środkiem zaskarżenia i jego brak nie stanowi o niewyczerpaniu środków zaskarżenia; 3. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a w zw. z art. 7 u.d.t. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi wskutek uznania, iż należało wcześniej wnieść ponaglenie, w sytuacji, gdy organy wskazywały, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Skarżący został wprowadzony w błąd co do swoich praw przez organ, co z kolei wprost przeczy zasadzie legalizmu i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; 4. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a w zw. z § 7 rozporządzenia poprzez odrzucenie skargi i uznanie, że w sprawie należało wnieść ponaglenie, podczas gdy przedłużając kwalifikacje nie stosuje się przepisów k.p.a., a tym samym niemożliwe było w toku zdarzeń zainicjowanych złożeniem wniosku, wniesienie ponaglenia, gdyż wówczas - na etapie czynności wydawania zaświadczenia - nie materializowały się jeszcze normy k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji, uściślania czy korekty (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2164/17). Oznacza to, że Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Urzędu Dozoru Technicznego w zakresie rozpoznania wniosków Skarżącego o przedłużenie ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był bowiem ustalić, czy jest ona dopuszczalna. Dla porządku przypomnienia wymaga, że Sąd wydając zaskarżone postanowienie, stosownie do art. 153 p.p.s.a., orzekał w warunkach związania postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 394/25, w szczególności oceną prawną i wskazaniami tam poczynionymi, które są bezwzględnie wiążące dla organów i sądów ponownie orzekających w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zarówno wydanie, jak i przedłużenie ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego, są działaniami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień wynikających z przepisów prawa, zatem dopuszczalnym jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w takich sprawach, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zalecił jednocześnie, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji zbadał rzeczoną skargę zarówno pod kątem dopuszczalności jej wniesienia jak również zasadności lub bezzasadności zawartego w niej żądania. Odrzucając ponownie skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w kontrolowanym postanowieniu Sąd stanął na stanowisku, że jakkolwiek sprawa dotycząca przedłużenia okresu ważności zaświadczenia kwalifikacji, podlega kognicji sądu administracyjnego, to jednak aby kontrola sądowa doszła do skutku, uprzednio powinny być spełnione warunki wniesienia skargi - w rozpoznawanej sprawie wniesienie ponaglenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest prawidłowe. Słuszne jest bowiem spostrzeżenie, że skoro z art. 7 ust. 1 u.d.t. wprost wynika, że do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to złożenie skargi na bezczynność Urzędu Dozoru Technicznego do sądu administracyjnego winno poprzedzać ponaglenie. Wobec treści art. 7 ust. 1 u.d.t. w sprawie znajduje zastosowanie art. 35 k.p.a., w którym określono terminy załatwiania spraw administracyjnych, a w konsekwencji art. 36 k.p.a. i art. 37 k.p.a., w których reguluje się środki zwalczania bezczynności organu administracji oraz przewlekłego prowadzenia sprawy, w szczególności art. 37 § 1 i § 3 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, że w razie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy stronie przysługuje ponaglenie, które wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Niewątpliwie warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że postępowanie to nie powinno zastępować postępowania administracyjnego. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte, dopóki toczy się postępowanie administracyjne lub nie zostały wykorzystane środki weryfikacji w postępowaniu administracyjnym aktów, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji, dostępne podmiotowi, który chce zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne. Skuteczne wniesienie skargi wymaga zatem wyczerpania środka zaskarżenia, którym w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zwyczajny środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przez "wyczerpanie środków zaskarżenia" należy rozumieć sytuację, kiedy strona postępowania administracyjnego lub podmiot na prawach strony złoży jeden z wyżej wymienionych, przysługujący od danego aktu czy czynności, środek zaskarżenia (H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021; komentarz do art. 52 p.p.s.a.) Regulację zawartą w art. 52 § 1 p.p.s.a. uzupełnia przy tym art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje zaś, że złożenie skargi na bezczynność organu nie zostało poprzedzone wniesieniem ponaglenia. W skardze kasacyjnej Skarżący nie kwestionuje tej okoliczności, stoi jednak na stanowisku, że nie wniósł ponaglenia z uwagi na wprowadzenie go w błąd przez organ, który przyjął, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, a to z tego względu, że dopuszczalność kontroli sądowej nie zależy od zasadności, ale od spełnienia wymogu formalnego złożenia ponaglenia. Innymi słowy to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24 i 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24). Wystarczające jest samo wniesienie ponaglenia. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Można zaznaczyć, że Urząd Dozoru Technicznego wskutek rozpatrzenia wniosków Skarżącego o przedłużenie okresu ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego w jednobrzmiących pismach z 7 lutego 2024 r. wskazał jedynie, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia, z uwagi na przekroczenie terminów na ich złożenie. W odpowiedzi na te pisma Skarżący wskazał natomiast, że organ zobowiązany jest rozpatrywać wnioski w trybie i na zasadach określonych w przepisach k.p.a., zastrzegając, że w przypadku braku wydania orzeczenia zostanie wniesione ponaglenie w trybie i na zasadach określonych w k.p.a., co jednak nie nastąpiło. Dalsze stanowisko organu w zakresie formy jaką powinna przybrać jego reakcja na wnioski Skarżącego, z całą pewnością nie stało na przeszkodzie wniesieniu ponaglenia, skoro Skarżący, po pierwsze, miał świadomość takiej konieczności, po drugie, na tym etapie postępowania prezentował odmienne aniżeli organ stanowisko w zakresie obowiązku stosowania w tej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takim stanie rzeczy prawidłowo Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę z innych przyczyn niedopuszczalną. Do przesłanki niedopuszczalności skargi z innych przyczyn zaliczyć należy sytuację, w której skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia. Niezasadne okazały się zatem - jak już wykazano - zarzuty naruszenia przez Sąd art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., również w zw. z art. 7 u.d.t. oraz § 7 rozporządzenia. Nie można zgodzić się w szczególności ze Skarżącym, że ponaglenie nie jest środkiem zaskarżenia i jego brak nie stanowi o niewyczerpaniu środków zaskarżenia, a w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.