II GSK 581/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 59/22 w sprawie ze skargi J. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawie rozpoznania odwołania od odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2023r., sygn. akt VIII SAB/Wa 59/22 na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę J. T. (dalej też: "strona", "skarżący") i stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej też: "SKO", "organ") dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z 1 października 2021r. nr 79/RD-7/2021; uznając, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekając o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w części stwierdzającej, że przewlekłość miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalającej skargę w pozostałym zakresie, to jest w zakresie określonym w punkcie 2 ww. wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie art. 149 § 1a w związku z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącymi naruszeniem prawa mimo braku znamion złej woli po stronie organu lub czynników subiektywnej natury w rozpatrzeniu odwołania w terminie ustawowym, a istnienia przyczyny bezczynności o charakterze obiektywnym w postaci braków kadrowych organu przy jednocześnie zwiększonej ilości wpływających spraw do załatwienia i bezskutecznych starań podejmowanych przez organ w celu zwiększenia obsady i uzyskania dodatkowych środków budżetowych na ten cel. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżący we wniesionym stanowisku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie punkt 2 wyroku Sądu Wojewódzkiego, to jest punkt w którym Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że w pozostałym zakresie, a więc w zakresie punktów 1 i 3 wyrok stał się prawomocny. Wskazać należy, że SKO rozpoznawało sprawę jako organ odwoławczy, w konsekwencji winien był ją rozpoznać w ciągu miesiąca. Należy dodać, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przy piśmie z 4 listopada 2021r. (L.dz. 5083; RD-7.482.416.2.2021.DK) organ I instancji przekazał SKO przedmiotowe odwołanie skarżącego (data wpływu do Kolegium - 10 listopada 2021r.). Zatem jak trafnie wskazał to Sąd I instancji stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. organ powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca, a więc do dnia 10 grudnia 2021r., ewentualnie w wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. "dodatkowym" terminie. Tymczasem Kolegium nie załatwiło sprawy skarżącego w wymaganym terminie, a zatem organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Trafnie też WSA uznał, że bezczynność organu w postępowaniu wynikła z postawy (zaniechania) organu i miała charakter rażący. Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., nie zgadzając się z oceną, że doszło do bezczynności w stopniu rażącym, podnosi, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z k.p.a. z przyczyn od niego niezależnych, wskazując na brak znamion złej woli po stronie organu oraz braki kadrowe organu przy jednocześnie zwiększonej ilości wpływających spraw do załatwienia i bezskutecznych staraniach o zwiększenie obsady i uzyskania dodatkowych środków budżetowych na ten cel. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zatem, że skarżący nie kwestionuje, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z k.p.a., lecz wskazuje na okoliczności uzasadniające (usprawiedliwiające) wydanie decyzji ze znacznym opóźnieniem. W pierwszej kolejności należy odnieść się do oceny Sądu I instancji dotyczącej określenia bezczynności, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu Sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że z jej akt wynika, że skarżący już w piśmie z dnia 1 kwietnia 2022r. skierowanym do Prezesa SKO w Warszawie (data wpływu 4 kwietnia 2022r.) informował o nierozpatrzeniu wniesionego 19 października 2021r., za pośrednictwem organu I instancji, odwołania, wskazując na brak wydania rozstrzygnięcia. Na przedmiotowym piśmie skarżącego znajdują się adnotacje: "10.11.21 - wpływ - brak czynności" oraz "proszę załatwić sprawę do dnia 19 kwietnia 2022r." Oznacza to, że organ nie informował strony, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Naruszył tym samym przepis art. 36 § 1 k.p.a. Co zaś do podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności braków kadrowych organu, to podkreślić należy, że do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zalicza się problemów organizacyjnych, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braków kadrowych, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tymczasem Kolegium nie przedstawiło żadnego usprawiedliwienia dla działania organu w załatwieniu sprawy i dziewięciomiesięcznej zwłoki, która miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Zasadnie zatem Sąd I instancji orzekł, że bezczynność w rozpoznaniu rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z 1 października 2021r. miała w niniejszej sprawie charakter rażący, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Jednocześnie jak słusznie zwrócił uwagę WSA wobec wydania przez organ decyzji z 29 sierpnia 2022r. Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Kolegium do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.