II GSK 541/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1016/19 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...]czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej dla posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1016/19 oddalił skargę W. B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej dla posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu z [...] lutego 2019 r. nakładającą na W. B. karę pieniężną w wysokości 100.000 zł z tytułu posiadania zależnego lokalu o nazwie K. znajdującego się przy ul. [...] w D., w którym kontrola przeprowadzona 26 stycznia 2018 r., przez funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej Delegatury Podkarpackiego Urzędu Celno – Skarbowego w Krośnie, ujawniła niezarejestrowany automat do gier o nazwie DIAMOND LEVEL nr [...]. Wspomniany lokal, w którym W. B. prowadziła działalność gastronomiczna, został jej udostępniony przez J. T. na podstawie umowy najmu lokalu użytkowego, o powierzchni 40,4 m², zawartej 2 marca 2009 r. Część lokalu, o powierzchni 3 m², W. B. podnajęła S. P. s.r.o. w C. Oddział w Polsce z siedzibą w Raciborzu. Wydzielenie powierzchni 3 m² lokalu nastąpiło przez naklejenie na podłodze czarno – żółtej taśmy i umieszczenie tabliczki informacyjnej na ścianie za automatem do gier, informującej, że działalność prowadzi R. Z. s.r.o. Przeprowadzono w czasie kontroli eksperyment wykazał, że znajdujący się w lokalu automat jest urządzeniem elektronicznym umożliwiającym rozgrywanie gier, a grający ma możliwość uzyskania wygranych pieniężnych oraz rzeczowych w postaci punktów umożliwiających przedłużenie gry. Przebieg gier miał charakter losowy, a uzyskiwane wyniki były nieprzewidywalne i niezależne od grających. Wobec powyższych ustaleń, organ stwierdził, że W. B. jest osobą, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 3 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. 2018, poz. 165; dalej: u.g.h), co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej, na podstawie art. 89 ust. 4 pkt 3 u.g.h. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę uznał, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. W podstawie prawnej wyroku Sąd pierwszej instancji powołał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca była posiadaczem zależnym lokalu, w którym znajdował się niezarejestrowany automat do gier, gdyż na mocy umowy zawartej z właścicielem lokalu stała się jego najemcą, a co za tym idzie posiadaczem zależnym. Sąd podzielił stanowisko organu, że oddanie części lokalu w podnajem nie spowodowało ustania jej posiadania zależnego nad tą częścią lokalu. Pomimo podnajęcia części lokalu skarżąca pozostawała jego posiadaczem zależnym. Jej władztwo w ramach posiadania zależnego dotyczyło całego lokalu, a nie tylko jego części. Odpowiedzialność na podstawie art. 89 ust.1 pkt 3 u.g.h. ponosi posiadacz zależny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa. W rozpoznawanej sprawie dyspozycja powołanego przepisu została spełniona, a wobec tego decyzja o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest zgodna z prawem. W ocenie WSA nie istniała również potrzeba poszukiwania dalszych dowodów, a także poszukiwania świadków związanych ze spółką S. P., skoro odpowiedzialność skarżącej nie jest w żaden sposób uzależniona od odpowiedzialności tej spółki i osób ją reprezentujących. Ponadto zdaniem WSA nie doszło do naruszenia art. 56 TFUE. Sąd uznał, że brak należytej dynamiki w działaniach Państwa w wykonywaniu monopolu w zakresie organizacji gier hazardowych nie uprawnia innych podmiotów do podejmowania czynności, które w świetle obowiązujących przepisów są jednoznacznie zabronione. W. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia reformatoryjnego, w trybie art. 188 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia należnych kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 89 ust 1 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 4 u.g.h. i przyjęcie, że skarżąca jako posiadacz zależny lokalu o nazwie K. przy ul. [...] w D., w którym znajdował się niezarejestrowany automat do gier, podlega odpowiedzialności administracyjnej, w sytuacji w której przedmiotowe urządzenie znajdowało w części lokalu przekazanej na podstawie umowy spółce S. P. s.r.o. Spółka z o.o. z siedzibą w Pradze, Republika Czeska, Oddział w Polsce w posiadanie zależne, co do której to części lokalu skarżąca wyzbyła się władztwa, i nie prowadziła w niej działalności gastronomicznej i skierowanie decyzji wymierzającej karę za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry do podmiotu nie będącego zobowiązanym do zezwolenia na prowadzenie kasyna gry, a tym samym nie mogącego ponosić sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 121 § 1 i art. 122 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2017, poz. 201 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa) w związku z art. 89 ust. 1 pkt 3 oraz art. 91 u.g.h., polegające na niepodjęciu przez organ podatkowy wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżąca jest podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem gry, w sytuacji, w której zatrzymane urządzenie do gier znajdowało się w części lokalu przekazanej na podstawie umowy spółce S. P. s.r.o. Spółka z o.o. z siedzibą w Pradze, Republika Czeska, Oddział w Polsce w posiadanie zależne, co do której to części lokalu skarżąca wyzbyła się władztwa, i nie prowadziła w niej działalności handlowej, a nadto skarżąca nie dokonywała jakichkolwiek czynności związanych z organizowaniem gier, objaśnianiem ich zasad i obsługiwaniem samych urządzeń, zaś takie postępowanie organu podatkowego w sposób rażący narusza generalną zasadę postępowania podatkowego, o której mowa w art. 122 § 1 Ordynacji podatkowej, z której to wynika, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organu podatkowego; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 121 § 1 i art. 122 w związku z art. 187 §1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 07 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. UE 2016 C 202; dalej: Karta Praw Podstawowych UE), poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób niebudujący zaufania do organu podatkowego i brak podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a także w sytuacji, kiedy decyzje administracyjne zapadłe w sprawie zostały wydane w oparciu między innymi o materiał dowodowy dotyczący innych postępowań, które nie dotyczyły skarżącej i co do których skarżąca nie miała pełnego wglądu, co doprowadziło do wadliwych i niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie; 4) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., które to przepisy wyrażają zasadę proporcjonalności i zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, poprzez zastosowanie wobec skarżącej - jako posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdował się niezarejestrowany automat do gier hazardowych, kary pieniężnej niewspółmiernie wysokiej, a to wobec faktu, że skarżąca nie była zaangażowana w prowadzenie gier hazardowych i jedynie wydzierżawiła powierzchnię lokalu podmiotowi, który na tej powierzchni prowadził swoją działalność, odrębną od tej prowadzonej przez skarżącą; 5) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego orzeczenia i ograniczenie się do lakonicznych stwierdzeń o braku konieczności badania kwestii zgodności u.g.h. z prawem Unii Europejskiej; 6) naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 5 ust. 1 i 1c u.g.h., poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej wobec podmiotu, który był posiadaczem zależnym lokalu, w którym znajdowały się niezarejestrowane automaty do gier hazardowych, w sytuacji gdy przepisy ustawy o grach hazardowych z dnia 19 listopada 2009 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2017r., zastrzegające monopol państwa w zakresie urządzania gier na automatach w salonach gier, w tym art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy, z uwagi na faktyczne niewykonywanie tego monopolu przez spółkę T. S. S.A. z siedzibą w Warszawie, nie osiągnęły zakładanych celów, dla których hipotetycznie mogło być uzasadnione naruszenie traktatowych swobód w tym swobody przedsiębiorczości (usług) i w konsekwencji ustanowienie monopolu państwowego na urządzanie gier na automatach w salonach gier, wobec czego przepisy sankcjonujące naruszenie tego monopolu nie mają zastosowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zadaniem autora skargi kasacyjnej jest więc sformułowanie zarzutów kasacyjnych, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania również wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są usprawiedliwione zarzuty z pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej, z których wynika, że strona skarżąca podważa prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do wykładni, a w konsekwencji zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 3 (w związku z art. 6 ust. 4) u.g.h. oraz ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze, że wymienione zarzuty pozostają w ścisłym związku uzasadnione było ich łączne rozpoznanie. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., karze pieniężnej podlega posiadacz zależny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa. Wobec tego zakres postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczał przywołany przepis prawa. Ocena zasadności zarzutu błędnej wykładni tego przepisu prawa wymaga przypomnienia, że błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co wiąże się z podjęciem merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15). Natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany (błąd subsumcji). Ocena zaś tego zarzutu może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22). Wobec tego, że czytelności komunikatu zawartego w skardze kasacyjnej jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią, trzeba stwierdzić, że zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. nie spełnia opisanych wymagań. Niezależnie od powyższego trzeba stwierdzić, że mając na uwadze treść powołanego przepisu prawa, na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciami "posiadacza zależnego" oraz "lokalu", a ponadto pojęciem "niezarejestrowanych automatów do gier" wiążąc jednocześnie pojęcie "lokalu" z jego wykorzystywaniem w działalności gastronomicznej, handlowej lub usługowej nie ma podstaw do przyjęcia, że wykładnia art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. W nawiązaniu do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że z treści art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. nie wynika, aby do znamion deliktu, o którym w nim mowa, a co za tym idzie do zbioru faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej, należało faktyczne prowadzenie działalności polegające na urządzaniu gier na automatach (czy też, na przykład, czerpanie zysków z urządzania gier hazardowych lub legitymowanie się tytułem prawnym do automatów do gier hazardowych), co znajduje swoje potwierdzenie również w argumencie z systematyki wewnętrznej art. 89 ust. 1 u.g.h., albowiem o ile w jego pkt 3 i pkt 4 jest mowa o "posiadaczu lokalu", to pkt 1 i pkt 2 oraz pkt 8 tego przepisu prawa stanowi o "urządzającym grę", zaś w jego punktach 5 – 7 mowa jest o innych podmiotach, niż wymienione, co prowadzi do wniosku, że na gruncie omawianej regulacji są penalizowane różne delikty, w tym przypisany stronie, odrębny od pozostałych, gdy chodzi o opis jego znamion, delikt administracyjny. Wobec treści art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., prawne znaczenie miał więc fakt znajdowania się w lokalu, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa niezarejestrowanych automatów do gier, a ponadto fakt zależnego posiadania tego lokalu przez podmiot odpowiedzialny. W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu odnośnie do ustalenia pierwszego z wymienionych faktów, jeżeli natomiast chodzi o posiadanie lokalu przez skarżącą, należy zauważyć, że posiadanie jest stanem faktycznym. Jeżeli tak, to o braku zaistnienie wskazanego faktu, a co za tym idzie o braku zaktualizowania się rekonstruowanej na jego podstawie przesłanki odpowiedzialności, nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentu, że "[...] zatrzymane urządzenie do gier znajdowało się w części lokalu przekazanej przez Skarżącą [...] spółce S. P. s.r.o. Spółka z o.o. z siedzibą w Pradze [...] w posiadanie zależne. Do tej części lokalu, obejmującej powierzchnię 3 m2 Skarżąca wyzbyła się władztwa i nie prowadził na niej działalności handlowej." (s. 5 skargi kasacyjnej). Strona skarżąca pomija bowiem kontekst zaistnienia wskazywanego przez siebie stanu rzeczy, i w odniesieniu do którego oczekuje, aby uznać go za miarodajny w sprawie. W tej zaś mierze – i abstrahując już nawet od tego, co nie mniej istotne, że strona nie podważa prawidłowości podejścia Sądu I instancji do rozumienia pojęcia "lokalu" (zob. s. 15 – 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – wymaga przypomnienia, że z przedwstępnej umowy najmu lokalu z 2 marca 2009 r. zawartej pomiędzy J. T., jako wynajmującym, a skarżącą jako najemcą, wynika, że jej przedmiotem był lokal użytkowy o pow. 40,57 m2 przy ul. [...] w D., który strona wykorzystywała na prowadzenie działalności gospodarczej – k. W tym też kontekście, wobec twierdzeń skargi kasacyjnej nie można pomijać umowy najmu lokalu z 4 maja 2017 r., zawartej między skarżącą jako wynajmującym, a Agencją Nieruchomości S. P. s.r.o., jako najemcą, której przedmiotem było 40,5 m2 lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] w D. oraz umowy najmu powierzchni 3 m² tego lokalu z 1 stycznia 2018 r. zawartej między W. B. jako wynajmującym, a S. P. s.r.o. w Czechach Oddział w Polsce z siedzibą w Raciborzu jako najemcą. Wspomniane umowy nie mogą stanowić dowodu na okoliczność, że skarżąca nie była posiadaczem zależnym wymienionego lokalu, skoro w lokalu tym (w wyodrębnionym pomieszczeniu), w którego posiadanie weszła na podstawie umowy najmu z [...] marca 2009 r., prowadziła działalność gastronomiczną ,a wraz z umową z 1 stycznia 2018 r. nie utraciła jego posiadania, ani też prawa władania tym lokalem. Ustalenia przeprowadzone na podstawie wymienionych umów najmu należało więc uznać za wystarczające dla przypisania stronie deliktu, o którym jest mowa w art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. Należy podkreślić, że w powołanym przepisie jest mowa o odpowiedzialności posiadacza zależnego lokalu, nie zaś jego części (np. 3 m2) oraz o lokalu, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa, który nie traci cechy fizycznie wyodrębnionego pomieszczenia (miejsca) w sytuacji udostępnienia części jego powierzchni do użytkowania innemu podmiotowi (zob. wyroki NSA z: 21 września 2023 r., sygn. akt II GSK 655/20; 25 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 441/20) Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt 4) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. które to naruszenie miałoby polegać na nałożeniu "[...] kary pieniężnej niewspółmiernie wysokiej, a to wobec faktu, że Skarżąca nie była zaangażowana w prowadzenie gier hazardowych i jedynie wydzierżawiła powierzchnię lokalu podmiotowi, który na tej powierzchni prowadził swoją działalność gospodarczą". Jak już wspomniano w przypadku deliktu przypisanego skarżącej nie ma znaczenia, czy była ona zaangażowana w urządzanie i prowadzenie gier hazardowych. Odnosząc się do omawianego zarzutu trzeba przede wszystkim podnieść, że działalność w zakresie organizowania i urządzania gier hazardowych, między innymi, z uwagi na towarzyszące jej ryzyka uzależnień, korupcji i przestępczości nie może być traktowana jako zwykła działalność gospodarcza, a rynek gier hazardowych, jako zwykły rynek gospodarczy, co powoduje, że naturalnym celem polityki państwa jest poddanie tego rodzaju aktywności gospodarczej ścisłej regulacji i kontroli, z położeniem szczególnego nacisku na zapobieganie uzależnieniom od hazardu, ochronę konsumentów i ich rodzin oraz zwalczanie przestępczości, w tym zorganizowanej, i innego rodzaju nielegalnej działalności (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16). W prawie administracyjnym, sankcja administracyjna odgrywa ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Sens kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Dzięki temu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa. Sama ustawowa groźba nałożenia kary pieniężnej dyscyplinuje podmioty obowiązane, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. wyrok TK z dnia 15 października 2013 r. w sprawie P 26/11). Instytucja kary administracyjnej stanowi więc nieodłączny element przymusu państwowego, który polega na stosowaniu przymusu typu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacjach dotyczących wykonywania nakazów lub przestrzegania zakazów wprost wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa albo ustanowionych przez administrację. Aktywność administracji publicznej w omawianej sferze zawsze więc będzie/jest determinowana prawnym obowiązkiem podjęcia skutecznych działań zmierzających do pełnej ich realizacji i doprowadzenia do stanu korespondencji zaistniałych stanów, sytuacji, czy zdarzeń z obowiązującymi aktami normatywnymi Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej stanowi więc dolegliwość za delikt administracyjny, a mianowicie za czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną. Wobec funkcji sankcji administracyjnej, wśród których wyróżnia się, jako podstawową, funkcję represyjną, a ponadto funkcję motywacyjną, funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości, czy też funkcję restytucyjną, należy uznać, że kara nakładana za delikt, o którym jest mowa w art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. nie może być uznana za niewspółmierną, jeżeli odwołać się do celów polityki państwa uzasadnionych potrzebą ochrony istotnych prawnie dóbr i wartości, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że wysokość tej kary jest motywowana funkcją ochronną oraz funkcją motywacyjną, a ponadto funkcją restytucyjną (restytucja niepobranych należności i podatku od gier oraz kompensowanie w ten sposób strat budżetu Państwa poniesionych w związku z nielegalnym urządzaniem gier hazardowych na automatach). Niezasadny jest także zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organy art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 121 § 1 i art. 122 w związku z art. 187 §1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu omawianego zarzutu skarżąca nie wskazała jakiego rodzaju materiał dowodowy dotyczący innych postępowań, w których skarżąca nie brała udziału i w związku z tym nie miała do niego pełnego wglądu stanowił podstawę wadliwych i niepełnych ustaleń faktycznych. Trzeba ponownie podkreślić, że zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznaczała treść przepisu prawa materialnego – art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. i w tym zakresie organy dokonały wyczerpujących ustaleń na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, co prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Wobec tego, że skarżąca nie wyjaśniła na czym konkretnie polegało naruszenie przez organy przepisów postępowania wymienionych w analizowanym zarzucie, których nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, niemożliwa jest jego merytoryczna ocena. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia. W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Sąd przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za zasadne. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż przedstawiony w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Zaskarżony wyrok niewątpliwie zawiera wyjaśnienie stanowiska, dlaczego za zasadne uznano wymierzenie skarżącej kary pieniężnej jak dla posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 5 ust. 1 i 1c u.g.h. W myśl art. 56 TFUE ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii są zakazane w odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w Państwie Członkowskim innym niż Państwo odbiorcy świadczenia. Zakaz ograniczeń należy rozumieć jako zakaz wydawania takich przepisów prawa krajowego w państwach członkowskich, które mimo że formalnie nie dyskryminują usługodawców czy usługobiorców pochodzących z innych państw członkowskich przebywających w państwie goszczącym, to jednak utrudniają im korzystanie ze swobody świadczenia usług. Z treści powołanego przepisu w sposób oczywisty wynika, że nie pozostaje on w związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Zakaz ograniczania swobody świadczenia usług wewnątrz Unii nie mógł być naruszony ponieważ kara pieniężna nie została nałożona na skarżącą jak na podmiot świadczący usługi zakresie gier hazardowych, lecz na posiadacza zależnego lokalu, w którym znajdował się niezarejestrowany automat do gier i w którym była prowadzona działalność gastronomiczna. Kwestia wykonywania przez państwo monopolu w zakresie gier na automatach poza kasynem gry wykracza poza granice przedmiotowe rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.