II GSK 708/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 580/19 w sprawie ze skargi Ł. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 580/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Ł. P. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 8 kwietnia 2011 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Częstochowie przeprowadzili kontrolę w lokalu o nazwie Bar "[...]", znajdującym się w K., gdzie skarżący prowadził działalność gospodarczą. W trakcie kontroli w lokalu stwierdzono urządzenia do gier: terminal internetowy i lion magic games. W wyniku eksperymentu stwierdzono, że gry dostępne na urządzeniach spełniają definicję gier na automatach i są urządzane w lokalu, który nie jest kasynem gry. Organowi przedłożono dwie umowy najmu, przesłuchał on także trzech świadków. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Częstochowie wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 24 000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Częstochowie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sporne automaty odpowiadały swymi cechami regulacji art. 2 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej jako: "u.g.h.") tj. uznać je można za gry na automatach o wygrane rzeczowe, w których oferowane gry zawierają element losowości. Stanowisko to znalazło oparcie w poczynionych w sprawie ustaleniach, bazujących na zgromadzonych dowodach, obejmujących m.in. wynik eksperymentu procesowego tj. gier kontrolnych, które zostały rozegrane na każdym z kwestionowanych urządzeń, a których przebieg opisano w protokole z eksperymentu procesowego. Sąd przypomniał, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach. Wobec czego nieuzasadnionymi okazały się zarzuty odwołania odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na nałożeniu kary na osobę fizyczną, która nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania koncesji, a zatem nie może ponosić sankcji administracyjnej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował - obowiązujące w dacie stwierdzenia naruszenia prawa - regulacje art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. stanowiące, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry oraz że wysokość tej kary wynosi 12 000 zł od każdego automatu. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz art. 89 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt. 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.; dalej jako: "dyrektywa 98/34/WE") w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3, i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a polegające na zastosowaniu art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz art. 89 ust. 1 u.g.h. podczas gdy przepisy te nie powinny mieć zastosowania w sprawie, z uwagi na posiadanie przez nie charakteru "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy, wobec których nie dopełniono obowiązku notyfikacji, a wobec ich zastosowania uznanie, że sankcja w postaci kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry może zostać zastosowana wobec skarżącego, podczas gdy przepis wprowadzający zakaz urządzania gier w miejscach innych niż kasyna gier - art. 14 ust. 1 u.g.h., został uznany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, co do którego nie dopełniono obowiązku notyfikacji, a w związku z tym nie może być stosowany w stosunku do jednostek, w tym skarżącego, natomiast niezastosowanie art. 14 ust. 1 u.g.h. prowadziłoby do wniosku, iż zastosowanie wyrażonej w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. sankcji w postaci kary pieniężnej nastąpiło w sytuacji braku wyrażonego w u.g.h. zakazu urządzania gier na automatach w innych miejscach niż kasyno gier; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 2 ust. 5; art 89 ust. 1 pkt. 2 u.g.h., art. 14 ust. 1 u.g.h., w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust 1 dyrektywy 98/34/WE, poprzez błędne nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pomimo naruszenia przez organy celne obu instancji art. 2 ust. 3 i art: 2 ust. 5, art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., art. 14 ust. 1 u.g.h;, w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, poprzez oparcie przez organy celne swoich decyzji o przepisy u.g.h., tj. ustawy, która została uchwalona z pominięciem obowiązku konsultacji z właściwymi organizacjami pracodawców oraz art l1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE oraz przyjęcie za podstawę prawną wydanych decyzji przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., który przewidywał sankcję za naruszenie przepisu wprowadzającego zakaz urządzania gier w miejscach innych niż kasyna gier, a który to przepis został uznany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy i nie mógł być stosowany. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach oraz poprzedzającą ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Częstochowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gliwicach. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, oraz zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych za obie instancje. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Postawione w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podważają skutecznie trafności zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, zaaprobował wszystkie istotne ustalenia organów, a mianowicie że skarżący urządzał gry na automatach, w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, poza kasynem gry. Okoliczność ta nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się bowiem do przedstawienia argumentacji uzasadniającej pogląd skarżącego o niewłaściwym zastosowaniu wobec niego przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., ze względu na "techniczny" charakter tych przepisów w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są chybione. Wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że w świetle argumentu strony o technicznym charakterze przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h., w rozpoznawanej sprawie przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko sądu pierwszej instancji w omawianej kwestii należało uznać za prawidłowe, jako trafnie odwołujące się do poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 (ONSA i WSA 2016, nr 5, poz. 73). W uchwale tej NSA wyjaśnił, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy. NSA stwierdził także, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem (od 14 lipca 2011 r. także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry) podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym, rozważając i rozstrzygając kwestię związaną z oceną technicznego charakteru art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., uznał, że przepis ten nie kwalifikuje się do żadnej z grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie ustanawia żadnych warunków determinujących skład, właściwości lub sprzedaż produktu, a tym samym, że przepis ten nie jest przepisem technicznym, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał także, że samoistny charakter funkcji realizowanej przez art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nadaje mu samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 u.g.h., co uzasadnia twierdzenie o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko wyrażone w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów ma moc ogólnie wiążącą, co oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Wobec treści uchwały, za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty postawione w punktach I i II petitum skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu podlegała oddaleniu – na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.