II GSK 54/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny- Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1935/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lipca 2020 r. nr KOC/3282/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od B. Sp. o. o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2021r., sygn. akt VI SA/Wa 1935/20, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka, Strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) z 20 lipca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: Prezydent) z 3 kwietnia 2019r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz Spółki. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 4 stycznia 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Pasa Drogowego (dalej: ZDM) przeprowadzili kontrolę pasa drogowego Al. [...] w rejonie nr [...] w W. i stwierdzili funkcjonowanie należącego do Spółki elektronicznego wyświetlacza reklamowego o wymiarach: nośnik reklamowy z reklamą - 2,19 m x 1,33 m, tj. 2,91 m2, rzut poziomy nośnika: 1,33 m x 0,29 m, tj. 0,38 m2. Z kontroli sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. W dniach 8, 16, 18 oraz 28 stycznia 2019 r, pracownicy ZDM podczas kolejnych kontroli ww. pasa drogowego stwierdzili dalsze funkcjonowanie reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym, co udokumentowali w karcie kontroli oraz za pomocą fotografii. Prezydent decyzją z 3 kwietnia 2019r. wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. [...] nr [...] przez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 2,91 m2 w dniach 4, 8, 16, 18 oraz 28 stycznia 2019r., a w dniach 30 grudnia 2018r.- 3 stycznia 2019 r., 5-7, 9-15, 17 oraz 19-27 stycznia 2019r., przez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,38 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 2.330 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Kolegium zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta w części obejmującej pkt 1 i pkt 3 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że: - wymierzyło Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. [...] w rejonie nr [...] w dniach 4, 8, 16, 18 oraz 28 stycznia 2019 r. przez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m2, a w dniach 5 - 7 stycznia 2019 r., 9 -15 stycznia 2019 r., 17 stycznia 2019r. oraz 19 -27 stycznia 2019r., przez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,38 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi; - ustaliło karę pieniężną w wysokości 2.155 zł obliczonej jako iloczyn: zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia; - w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. Kolegium miało na uwadze wcześniejsze postępowanie administracyjne w sprawie reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym umieszczonych w spornym pasie drogowym, zakończone wydaniem w dniu 12 lutego 2019 r. decyzji nakładającej karę pieniężną za okres 27 listopada - 29 grudnia 2018 r. Nośnik emitujący reklamy na wyświetlaczu elektronicznym pozostawał nadal w pasie drogowym. Z akt nie wynikało, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie spornego pasa drogowego. Kolegium powołało się na wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, wykazujących, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr 1/3, stanowi użytek drogowy. Uwzględniło także wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z zebranej dokumentacji wynikało więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Zdaniem SKO w sprawie granicę pasa drogowego wyznaczają ściany budynku, na którym umieszczono sporny nośnik reklamowy. Zatem nośnik ten znajdował się w pasie drogowym. Z dowodów: wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów oraz mapy zasadniczej, czyli z dokumentów urzędowych wynikały granice pasa drogowego i dlatego powoływanie biegłego geodety w celu ustalenia granic pasa drogowego, który ograniczony jest ścianą budynku, SKO uznało za zbędne. Organ szczegółowo opisał podstawę i sposób naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego. Kolegium podniosło, że postępowanie kontrolne ma szczególny charakter, nie można więc domagać się uprzedzenia o zamierzonej kontroli, gdyż wymóg stosowania przez organy kontroli art. 79 k.p.a. naruszałby istotę tego szczególnego postępowania kontrolnego, czyniąc go w praktyce niemożliwym do wykonania. Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty odwołania dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, który był uprawniony do korzystania ze środków określonych w art. 75 k.p.a., a strona o wszczęciu postępowania została poinformowana. Czynności zarządcy drogi prowadzone w ramach przeglądu stanu pasa drogowego są czynnościami legalnymi, a uzyskane w ich toku materiały w postaci protokołów, notatek, zdjęć fotograficznych mogą stanowić podstawę do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, jak również, w świetle art. 75 § 1 k.p.a., mogą stanowić dowód w tym postępowaniu. Takie czynności kontrolne zarządcy drogi nie są oględzinami procesowymi, o których mowa w art. 79 § 1 k.p.a., a zatem okoliczność, że strona nie została powiadomiona o ich terminie i wobec tego nie mogła być obecna przy ich sporządzeniu, nie pozbawia tych materiałów charakteru legalności. Spółka została zaś zawiadomiona o wszczęciu postępowania i o treści art. 10 k.p.a. Kolegium zbadało również kwestię możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianą w art. 189f k.p.a. i nie znalazło przesłanek pozwalających na odstąpienie od jej nałożenia. Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na obie opisane decyzje wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: Opinii S. z 20 września 2019 r. (opinia w aktach sprawy) oraz Opinii uzupełniającej S. z 2 lipca 2020 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.; dalej: u.d.p.). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Następnie pismem z 18 listopada 2020 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wystąpiło o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - opinii geodezyjnej z 15 października 2020 r. dotyczącej usytuowania spornego nośnika reklamowego Spółki w ww. pasie. Spółka w piśmie z 30 grudnia 2020r. uznała wniosek organu za spóźniony, by z kolei w piśmie z 29 marca 2021r. zażądać przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z opinii S.z 19 marca 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę Spółki za uzasadnioną. Podniósł, że samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi, działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną, zgodnie z art. 40 ust. 12 ww. ustawy, będącą wynikiem mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie, pomnożonych przez 10. Zatem zakres postępowania wyjaśniającego obejmował to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Należało więc ustalić granice pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Spółki reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Podał, że SKO uznało zgromadzony materiał dowodowy: protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego za wystarczający do wykazania zajęcia pasa drogowego. Natomiast Spółka uważała, że z samego faktu stykania się na mapie zasadniczej linii oznaczających granicę działek ewidencyjnych nie można wnioskować, że granice te wyznacza płaszczyzna ściany budynku, a wyrys z Ewidencji Gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku, czyli że zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie umieszczenia spornego nośnika w pasie drogowym. Podkreślił WSA, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu, gdyż niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. Zauważył też, że dopiero na etapie postępowania sądowego organ powołał się na opinię geodezyjną, sporządzoną po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem materiał dowodowy zgromadzony na etapie postępowania administracyjnego nie był wystarczający do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej. Spółka zaś nie miała możliwości zapoznania się z treścią tej opinii i zajęcia stanowiska na etapie postępowania administracyjnego, a jednocześnie przedłożyła opinię S. z 19 marca 2021r. poddającą w wątpliwość rzetelność wspomnianej opinii geodezyjnej. Zdaniem WSA, w sprawie nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny, gdyż decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zaś nie czyni własnych ustaleń, a ocena pod względem zgodności z prawem decyzji jest możliwa tylko w warunkach wyczerpujących ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ. Dlatego zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) wydanie decyzji poprzedził jednoznacznym ustaleniem, czy sporny nośnik znajduje się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) uchylił obie zaskarżone decyzje. Z wyrokiem WSA nie zgodziło się Kolegium i wystąpiło ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wyrokowi Sądu I instancji skarżące kasacyjnie SKO zarzuciło naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego: art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 i art. 4 ust. 1 u.d.p. (Dz. U. 2020r., poz. 470), poprzez wskazanie, że organy mogą wymierzyć karą pieniężną za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane na mapie z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie dokonały ustaleń faktycznych, bo opinia geodezyjna z 15 października 2020r. została sporządzona po wydaniu uchylonej decyzji, a mianowicie, że granicy pasa drogowego Al. [...] w rejonie numeru [...] w W. nie wyznacza ściana budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z wydrukowanych fotografii z płyty CD, z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości, oraz wypisu z ewidencji gruntów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś SKO rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, a nadesłana w późniejszym terminie opinia geodezyjna z 15 października 2020 r., miała na celu jedynie potwierdzenie ustalonych już w sprawie okoliczności; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a załączona opinia jedynie te okoliczności potwierdza, wobec podważania tych ustaleń faktycznych w skardze przez Spółkę; 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez nadesłanie do akt sprawy opinii geodezyjnej z 15 października 2020 r., a która to została sporządzona już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego Al. Jerozolimskich w rejonie nr 21 w Warszawie oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w szczególności w zakresie powierzchni zajęcia pasa drogowego przez reklamę; 6. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego Al. [...] w rejonie nr [...] przez umieszczenie w nim reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO. W uzasadnieniu ww. skargi SKO powołało argumenty na poparcie zarzutów. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od SKO na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Obecna na rozprawie przed NSA pełnomocnik Spółki podtrzymała stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz oświadczyła, że nastąpiło przejęcie Spółki przez B. Sp. z o.o. w W., co potwierdziła przedłożonym odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna, rozpoznawana według opisanych reguł uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie kwestionowanego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkiej jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślenia wymaga, że podstawą stwierdzenia przez Sąd I instancji wadliwości decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), przejawiające się w ustaleniu, że linia graniczna pasa drogowego i wchodzące w kolizję z nią usytuowanie nośnika reklamowego Spółki nie opierało się na wystarczających dowodach, np. prawidłowej mapie i widniejącym na niej naniesieniu w odpowiedniej skali spornego nośnika, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Stanowisko to, według WSA, potwierdzać miała - sporządzona już po wydaniu kwestionowanej decyzji SKO, na zlecenie tego organu i przedłożona przez organ w trakcie postępowania przed Sądem I instancji – opinia geodezyjna z 15 października 2020 r., nieznana wcześniej Spółce, a oceny której Sąd I instancji, z uwagi na to, że nie czyni własnych ustaleń, nie mógł przeprowadzić. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do braków postępowania dowodowego i konieczności przeprowadzenia dowodu z mapy (tutaj: całej opinii, bo mapa jest jej częścią) sporządzonej przez uprawniony podmiot (tutaj: biegłego geodetę). Wskazany w ramach omawianego zarzutu wzorzec kontroli – przepis art. 7 k.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Z uwagi na powyższe zasady podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej o niezasadnym stanowisku Sądu I instancji, że organy nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzyły go w sposób wszechstronny, przedwcześnie więc uznając, że na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału prawidłowo ustaliły stan faktyczny, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W opozycji do stanowiska WSA trzeba stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, że sporny nośnik (a tym samym reklama) znajdował się w przestrzeni pasa drogowego, co było zasadniczym warunkiem do dalszych ustaleń co do odpowiedzialności Spółki za zajęcie spornego pasa drogowego pod reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, informacji z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy, wyrysu i wypisu z mapy ewidencyjnej nie mogło być uznane za niewystarczające. Należy podkreślić, że biegły geodeta przy sporządzaniu przez opinii (jako dowód przyjętej przez WSA, tylko że mającej podlegać ocenie w trakcie postępowania administracyjnego) w części ustalającej zakres i granicę pasa drogowego oparł się na: danych ewidencyjnych pozyskanych z Biura Geodezji i Katastru m.st. Warszawy (czyli wypisie z ewidencji gruntów i budynków oraz wyrysie z mapy ewidencyjnej), mapie zasadniczej, dokumentacji fotograficznej, czyli dokumentach także zgromadzonych przez organy i zaliczonych w poczet materiału dowodowego. Potwierdził biegły ustalenia organów, że elewacja budynku od poziomu gruntu oraz w części, na której posadowiony jest nośnik jest jednolita i płaska, nie występują balkony i inne wystające elementy, co wynikało z dokumentacji fotograficznej, znajdującej się na płycie CD, a co tylko potwierdziło zdjęcie załączone przez Spółkę do odpowiedzi na skargę kasacyjną (k.-110 akt sądowych). Dlatego zarzucana organom przez Sąd I instancji niekompletność materiału dowodowego wskutek braku "prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot" (s. 10 uzasadnienia wyroku) w rzeczywistości nie wystąpiła. Jak słusznie zgłaszał skarżący kasacyjnie organ – nadesłana w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego opinia biegłego potwierdzała ustalone już w sprawie okoliczności, że rzeczywiste granice pasa drogowego przebiegały po ścianie budynku, a nośnik reklamowy (zatem i wyświetlana na nim reklama) znajdowały się w pasie drogowym. Nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, nakładającym szczególne rygory dowodowe dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 u.d.p., w tym dla przebiegu granic pasa drogowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, np. dowodu z opinii biegłego geodety, jeżeli można ustalić granice pasa drogowego na podstawie dokumentów wyznaczających ten pas drogowy. W tym też kontekście należy przypomnieć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a skład rozpoznający niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do zanegowania tego stanowiska, w pełni je podzielając (por. wyroki NSA z: 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 680/20 i powołane w nim orzecznictwo; 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 799/21; 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1576/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd nie stoi przy tym w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależniona jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego – istniejącej w świetle innych dowodów. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, gdyż opinia geodety oparta została także na dowodach zgromadzonych przez organy w aktach administracyjnych i podlegających ocenie tychże organów. Z dowodów zgromadzonych przez organy jednoznacznie wynikało, że omawiana reklama (nośnik) usytuowana była na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości – a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Ustalenia organu co do usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wypisie wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy z naniesionym miejscem usytuowania reklamy, jak też dokumentacji fotograficznej. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały więc na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy co do przebiegu granicy pasa drogowego i usytuowania reklamy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych, a przedstawiony dowód z opinii biegłego tylko te ustalenia potwierdzał. W tej sytuacji, zdaniem NSA, zasadne okazały się zarzuty zgłoszone w pkt II. ppkt 1, 2, 3 petitum skargi kasacyjnej i w konsekwencji zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt I.petitum skargi kasacyjnej, a jako nieuprawniony należało uznać pogląd Sądu I instancji, że niekompletność materiału dowodowego w sprawie miała wynikać z braku na etapie postępowania administracyjnego prawidłowego dowodu określającego linie graniczne pasa drogowego, a przedstawienie takiego dowodu w postępowaniu sądowym było nieuprawnione i potwierdzające brak wyczerpujących ustaleń faktycznych przez organy. Wobec tego, że Sąd I instancji kontrolę zaskarżonych decyzji ograniczył do oceny ustaleń przebiegu granicy pasa drogowego i usytuowania względem niego spornej reklamy/nośnika reklamowego, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów z pkt II. ppkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej oraz pkt I. skargi kasacyjnej. Nie jest skuteczny, oparty także na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzut z pkt II.ppkt 4. petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie został w ogóle przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a czego należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów z art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Ponadto przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania możliwego istotnego wpływu uchybienia przepisów postępowania na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc między innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby (mógłby być) inny. Nie mniej jednak, w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz adresowanego do sądu obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy, należy wyjaśnić, że do naruszenia ww. regulacji dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie organ nie powiązał naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a., choć na tej podstawie żądał dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety. Ponadto w ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przy tym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). Co do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., należy wyjaśnić przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera katalog spraw objętych kontrolą sądową, a w pkt 1 podaje, że są to decyzje administracyjne. Ugruntowany jest w orzecznictwie NSA pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd I instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność więc, że strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. wyroki NSA z: 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1338/20; 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 522/17; 22 marca 2018 r., sygn. II GSK 1178/16; 14 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1621/18). Wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania – w zakresie wskazanym wyżej – uznać należało, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i dlatego wyrok podlegał uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. W sytuacji wystarczających ustaleń organów co do przebiegu granicy pasa drogowego i usytuowania nośnika reklamowego/reklamy, Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonych decyzji z uwzględnieniem dalszych przesłanek decydujących o odpowiedzialności za zajęcia pasa drogowego pod reklamę bez zgody zarządcy drogi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 3 w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935 z późn. zm.) oraz § 3 w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczególnych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535).