II GSK 526/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 731/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 25 marca 2021 r. nr 1201-IOC.48.1.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 8 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 731/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną przez A. W. skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 25 marca 2021 r. nr 1201-IOC.48.1.2021, którą ten organ utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie z 16 grudnia 2020 r. nr 358000-353000-COC2.48.39.2020 o nałożeniu na skarżącą, jako na podmiot wykonujący przewóz drogowy, kary pieniężnej w wysokości: 500.00 zł. za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140, dalej jako: "u.t.d."). W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Sąd I instancji podzielił zapatrywanie organów odnośnie do tego, że kontrolowany przejazd drogowy pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (ciągnika samochodowego z chłodnią), stanowił transport drogowy w rozumieniu u.t.d., a w związku z tym kierowca obowiązany był posiadać przy sobie wypis z zezwolenia (licencji) na wykonywanie zawodu przewoźnika transportu drogowego. WSA w Krakowie odwołał się do art. 4 pkt 3 u.t.d. i wyjaśnił że transport drogowy to zarówno krajowy transport drogowy, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d., jak i międzynarodowy transport drogowy, określony w art. 4 pkt 2 ustawy. Przepis art. 4 pkt 3 lit. a) u.t.d. jako transport drogowy traktuje również każdy przejazd drogowy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. W powołanym przepisie jest mowa niezarobkowym przewozie drogowym (przewozie na potrzeby własne), który musi kumulatywnie spełniać warunki określone w czterech podpunktach (a-d) u.t.d. Sporny przejazd nie spełniał tych warunków; poza tym – wbrew twierdzeniom skargi – uznanie przejazdu za transport drogowy nie jest uwarunkowane przewożeniem osób czy towarów. A. W. złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnosząca skargę kasacyjną powołała się na art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, "a więc w szczególności art. 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, że stwierdzone w sprawie czynności wykonywane przez T. W. były transportem drogowym". Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Organ podał, że skarga kasacyjna nie spełnia wymagań konstrukcyjnych stawianych temu środkowi odwoławczemu, a nadto stwierdził, że sporny przejazd nie spełniał warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 lit a-d u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ocenę zasadności środka odwoławczego należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej dotyczących wymagań stawianych skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Musi więc odpowiadać określonym wymaganiom m. in. co do sposobu stawiania zarzutów. Spełnienie tych wymagań decyduje w dużym stopniu o dopuszczalności jej rozpoznania, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że po pierwsze, Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżoną część orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i po drugie, że jest w pełni związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu, który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji i określenie, na czym naruszenie to polegało, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA: z 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11, z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12, z 6 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1669/12, z 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12, z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 360/22). Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne ustalenie, który przepis prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną tego zarzutu. Wadliwość sformułowania zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (por. uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Zdaniem NSA tej wadliwości rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie można usunąć poprzez skonfrontowanie zarzutu z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przywołano żadnej jednostki redakcyjnej (ustępu, punktu) art. 4 u.t.d., który – zdaniem autora skargi kasacyjnej – został naruszony przez Sąd I instancji. brak jest również jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. Precyzja w tym względzie ma o tyle istotne znaczenie, że art. 4 u.t.d. zawiera w 25. punktach słowniczek wyrażeń ustawowych (tzw. definicji legalnych), a kierując się uzasadnieniem skargi kasacyjnej nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotem zarzutu jest art. 4 pkt 3 lit a) czy lit b), czy też np. pkt 4 art. 4 u.t.d., który definiuje niezarobkowy transport drogowy (przewóz na potrzeby własne) i zawiera w czterech punktach przesłanki zakwalifikowania danego przejazdu jako przewozu na potrzeby własne Co więcej, w środku odwoławczym nie wyjaśniono również, w jakiej formie (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i dlaczego dany przepis został naruszony. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (por. np. wyroki NSA: z 10 lipca 2007 r., sygn. akt II FSK 886/06, z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13). Jeżeli strona podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, powinna wykazać, że sąd błędnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast w odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie. Jak już powiedziano, sąd kasacyjny nie może domyślać się, o jakie naruszenie prawa chodziło stronie, nie może konkretyzować czy uściślać zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawiać występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek odwoławczy, uniemożliwiając ocenę kwestionowanego orzeczenia (por. np. wyroki NSA: z 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13, z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1367/13, z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jakich naruszeń dopuścił się Sąd I instancji i jaki jest ich związek z podstawami kasacyjnymi określonymi w art. 174 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów nie jest możliwe ustosunkowanie się do treści tak sformułowanych zarzutów, co powoduje, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).