II GSK 503/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 534/22 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 6 czerwca 2022 r. nr KO.480.32.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu oddala skargę kasacyjną.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 534/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S.G. (strona skarżąca, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (SKO, Kolegium, organ) z dnia 6 czerwca 2022 r., nr KO.480.32.2022, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu. II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 k.p.a., 72 ust.1 p.r.d., a także § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (rozporządzenie) poprzez nieprawidłowe uznanie, że przedmiotowe rozstrzygniecie Starosty może zostać unieważnione jako wydane z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy, lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania; niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego; brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o unieważnieniu. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. 1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając ich całkowitą bezzasadność. 4. W pierwszej kolejności stwierdzono brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego sądowoadministracyjnego w zakresie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższe przepisy, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zostały naruszone poprzez "wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania", "niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego", "brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy", "niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy". Dokonując weryfikacji prawidłowości formalnej tak sformułowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zostały one skonstruowane w sposób istotnie wadliwy, co skutkuje ograniczeniem zakresu i głębokości kontroli kasacyjnej, uniemożliwiając dokonanie bardziej szczegółowej oceny prawnej. W związku z powyższym należy przypomnieć, że na tle przewidzianego w art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. wymogu formalnego skargi kasacyjnej profesjonalny podmiot ją sporządzający jest zobowiązany do dokonania koniecznej konkretyzacji podstawy kasacyjnej w ten sposób, że w opisie samej podstawy należy zamieścić szczegółowe i precyzyjne określenie, w jaki sposób i w jakim zakresie kontrolowany sąd administracyjny dokonał błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania (niezastosowania) określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, a także wskazanie postulowanego przez autora skargi kasacyjnej oraz uznanego przez niego za prawidłowy sposobu i wyniku wykładni lub zastosowania przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23; por. także wyrok NSA z dnia 23 września 2025 r., II GSK 240/22). Ponadto – w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – nie jest wystarczające wskazanie jedynie formy lub postaci naruszenia prawa procesowego lub opis konsekwencji tego rodzaju wady prawnej (np. przez przyjęcie przez sąd administracyjny za prawidłowe określonych ustaleń faktycznych kontrolowanych organów), lecz dodatkowo konieczne jest argumentacyjne wykazanie, że imputowane kontrolowanemu sądowi naruszenia prawa procesowego co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a więc na treść zaskarżonego orzeczenia. Odnosząc się jedynie ogólnie do ekscepcji w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis ten może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, kontrolowany Sąd Wojewódzki zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia prawidłowego konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a jego struktura oraz tok wywodu pozwalają na przeprowadzenie efektywnej kontroli kasacyjnej w granicach prawidłowo skonstruowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest natomiast, co oczywiste, możliwe poddanie ocenie kasacyjnej zarzutu, który w istocie skierowany jest do działalności procesowej skarżonego organu ("brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy" oraz "niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy"). Pozbawiony cechy koniecznej konkretyzacji jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie zasady orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy. Zasada ta obejmuje przede wszystkim obowiązek oparcia rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej w zakresie podstawy faktycznej na materiale procesowym i dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i sądowych (z zastrzeżeniem regulacji wynikającej z art. 106 § 3-5 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak sposobu, zakresu i form naruszenia przez Sąd a quo powyższej zasady, formułując jedynie ogólnikowe twierdzenie o wydaniu zaskarżonego wyroku "nie na podstawie całokształtu akt sprawy", "lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania" oraz niewystarczającego i niepełnego rozważenia materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy konieczne stało się formalne oddalenie tak skonstruowanego zarzutu. 5. Oddalenie zarzutów naruszenia prawa procesowego implikuje wniosek, że stan faktyczny przyjęty przez kontrolowany Sąd Wojewódzki nie został skutecznie podważony, a zatem możliwa staje się ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Materialnoprawny zarzut kasacyjny został skonstruowany przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) oraz w zw. z § 14 ust. 4 pkt 2 obowiązującego w dniu wydania decyzji rejestracyjnej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (rozporządzenie z 22.07.2002 r.; uchylone z dniem 1 stycznia 2018 r.) przez "nieprawidłowe uznanie", że sporna decyzja Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 28 listopada 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy zarzut jest również dotknięty nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym, polegającym na naruszeniu przewidzianego w art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. wymogu formalnego skargi kasacyjnej w postaci koniecznej konkretyzacji podstawy kasacyjnej. Formułując zarzut błędnej wykładni i wadliwego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 p.r.d. oraz w zw. z § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22.07.2002 r., należało zatem już w opisie samej podstawy zamieścić szczegółowe i precyzyjne określenie, w jaki sposób i w jakim zakresie kontrolowany Sąd Wojewódzki dokonał błędnej rekonstrukcji znaczenia przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz wadliwego powiązania tak ustalonego znaczenia z treścią przepisów prawa materialnego, których naruszenie uznano za rażące. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie powinna była wskazać prawidłowy w jej ocenie sposób i wynik wykładni oraz zastosowania powyższej przesłanki stwierdzenia nieważności na tle miarodajnej regulacji materialnoprawnej. Ze względu na spiętrzenie wzorców oceny materialnoprawnej (ocena legalności decyzji weryfikującej legalność innej decyzji ostatecznej) prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego wymagała więc precyzji oraz szczegółowości. Niedochowanie wymogów formalnych w powyższym zakresie uniemożliwia zatem przeprowadzenie pełnego procesu oceny zasadności postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając jednak treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, uznał za stosowne, aby stwierdzić, że stanowisko wyrażone przez Sąd a quo w zakresie wykładni oraz zastosowania wynikającej z art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki rażącego naruszenia prawa, odniesionej do wskazanych w analizowanym zarzucie kasacyjnym przepisów art. 72 ust. 1 p.r.d. oraz w zw. z § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 22.07.2002 r., mieści się w granicach prawidłowości interpretacyjnej oraz aplikacyjnej, natomiast pozostająca poza rozważaniami prawnymi skarżonego organu oraz Sądu a quo regulacja materialnoprawna dodatkowo wzmacnia zasadność wniosku, że sporna decyzja rejestracyjna jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., z racji oczywistego i kwalifikowanego materialnoprawnie naruszenia prawa. 6. Niezależnie zatem od prawidłowości uznania, że sporna decyzja rejestracyjna została wydana z rażącym naruszeniem § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d., albowiem do wniosku o zmianę danych technicznych spornego pojazdu w zakresie mas i nacisków osi, zawartych w dowodzie rejestracyjnym, która wynika ze zmiany właściwych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 66 ust. 5 i 5a p.r.d. ustawy, warunków technicznych (zob. § 3 oraz § 17 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia oraz art. 2 pkt 41 p.r.d.) – wbrew jednoznacznemu nakazowi wynikającemu z § 18 ust. 6 pkt 2 – nie dołączono oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi, trzeba dostrzec, że strona skarżąca kasacyjna rażąco naruszyła również normy prawa krajowego i unijnego, które przyjmują zasadę, że w odniesieniu do zmian konstrukcyjnych pojazdu wymagających homologacji podmiotem odpowiedzialnym (zobowiązanym i uprawnionym) przed organem udzielającym homologacji za wszystkie aspekty procesu homologacji i za zapewnienie zgodności produkcji z przepisami homologacyjnymi jest producent albo ustawiony przez niego przedstawiciel (zob. art. 70f p.r.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania unieważnionej decyzji rejestracyjnej oraz art. 5 obowiązującej w okresie dokonywania spornych zmian technicznych pojazdu dyrektywy ramowej 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, Dz.U.UE.L. z 2007 r. Nr 263, str. 1 ze zm.; por. także obowiązujące od dnia 1 września 2020 r. przepisy art. 13 i 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady /UE/ 2018/858 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, zmieniające rozporządzenie /WE/ nr 715/2007 i /WE/ nr 595/2009 oraz uchylające dyrektywę 2007/46/WE; Dz.U.UE.L. z 2018 r. Nr 151, str. 1 ze zm.). Jeżeli zatem strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie podważyć ustalenia skarżonego organu, że nie miała statusu producenta albo przedstawiciela producenta w rozumieniu art. 3 pkt 27 i 28 obowiązującej w okresie dokonywania spornych zmian technicznych pojazdu dyrektywy ramowej 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. (por. także art. 3 pkt 40 i 41 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady /UE/ 2018/858 z dnia 30 maja 2018 r.), gdyż nie tylko nie była odpowiedzialna wobec organu udzielającego homologacji za wszystkie aspekty procesu homologacji typu lub udzielenia zezwolenia oraz za zapewnienie zgodności produkcji (aktualnie: "odpowiedzialna za wszystkie aspekty homologacji typu pojazdu, układu, komponentu lub oddzielnego zespołu technicznego, lub indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę uzyskiwania zezwoleń dla części i wyposażenia, za zapewnienie zgodności produkcji oraz za kwestie dotyczące nadzoru rynku w odniesieniu do tych wyprodukowanych pojazdów, układów, komponentów, oddzielnych zespołów technicznych, części i wyposażenia, bez względu na to, czy osoba ta bezpośrednio uczestniczy we wszystkich etapach projektowania i budowy tych pojazdów, układów, komponentów lub oddzielnych zespołów technicznych"), lecz także nie została odpowiednio wyznaczona przez producenta do reprezentowania go przed organem udzielającym homologacji oraz do działania w jego imieniu w sprawach objętych dyrektywą 2007/46/WE (obecnie: "należycie wyznaczona przez producenta w celu reprezentowania go wobec organu udzielającego homologacji lub organu nadzoru rynku oraz występowania w jego imieniu w sprawach objętych zakresem" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady /UE/ 2018/858), to nie ulega wątpliwości, że nie tylko nie była uprawniona do dokonywania bez stosownego upoważnienia spornych zmian konstrukcyjnych, lecz także do złożenia wniosku o zmianę danych rejestracyjnych w tym zakresie. 7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 2