II GSK 464/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 522/22 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 maja 2022 r. nr KO.480.25.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu oddala skargę kasacyjną.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 522/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S.G. (strona skarżąca, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (SKO, Kolegium, organ) z dnia 25 maja 2022 r., nr KO.480.25.2022, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Decyzją z 9 lutego 2018 r. Starosta Powiatu Piotrkowskiego zarejestrował na rzecz skarżącego pojazd marki M. , nr nadwozia [...], wydając dowód rejestracyjny [...], tablice rejestracyjne nr [...] zalegalizowane znakiem legalizacyjnym nr [...] oraz nalepkę kontrolną i kartę pojazdu nr [...]. Pismem z 4 stycznia 2022 r. Starosta Powiatu Piotrkowskiego (Starosta) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 9 lutego 2018 r. Zdaniem tego organu wyżej wymieniony pojazd został zarejestrowany pomimo dokonania w nim zmian konstrukcyjnych, na które nie wyraził zgody producent pojazdu. Dopuszczalna masa całkowita nadana przez producenta pojazdu wynosiła 3500 kg. Tymczasem analiza akt administracyjnych przeprowadzona przez Starostę Powiatu Piotrkowskiego wykazała, że wnioskodawca przedstawił wystawione przez siebie dokumenty, z których wynika, że dopuszczalna masa całkowita nadana przez producenta wynosi 6200 kg, a ponadto załączył wystawione przez skarżącego jako uprawionego diagnostę zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym wraz z dokumentem identyfikacyjnym pojazdu oraz opisem zmian dokonanych w pojeździe oraz opinię techniczną nr [...]. Do wniosku dołączono również świadectwo zdatności do ruchu drogowego i poświadczenie przeprowadzenia badania zdatności do ruchu wystawione przez A. GmbH wraz z certyfikatem of conformity no. [...] wystawionym przez A. GmbH i "[...]" S.G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 marca 2022 r. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 9 lutego 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) oraz § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (rozporządzenie) oraz wskazało, że Starosta Powiatu Piotrkowskiego wydał decyzję z 9 lutego 2018 r. w sprawie zarejestrowania pojazdu marki M. bez przedstawienia przez stronę oświadczenia wystawionego przez producenta marki lub przedstawiciela producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Organ wskazał, że żaden z dokumentów przedstawionych przez stronę nie stanowi oświadczenia wystawionego przez producenta marki lub przedstawiciela tego producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi (§ 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). Ich cechą wspólną jest natomiast, że wystawione zostały bezpośrednio lub pośrednio przez skarżącego jako "autora" dokonanych modyfikacji, niebędącego producentem pojazdu ani jego przedstawicielem. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, stwierdzić należy, że weryfikowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d. w zw. z § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, a naruszenie to ma charakter rażący. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił skarżący. Decyzją z 25 maja 2022 r. SKO utrzymało w mocy własną decyzję z 25 marca 2022 r. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) wskazało, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zajmuje się kwestiami ściśle prawnymi. W tym postępowaniu nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego, a tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych – uzupełniających ustaleń faktycznych, wobec czego organ opiera się wyłącznie na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Kolegium odwołując się do treści art. 72 ust. 1 p.r.d. oraz § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wyjaśniło, że wnioskiem z 24 stycznia 2018 r. skarżący wystąpił do Starosty Powiatu Piotrkowskiego o rejestrację pojazdu marki M., nr nadwozia [...], wraz z ww. dokumentami. Kolegium wskazało, że z dowodu rejestracyjnego załączonego do wniosku o rejestrację wynika, że pojazd został wyprodukowany z dopuszczalną masą całkowitą 3500 kg i zarejestrowany jako pojazd do przewozu towarów 3,5 t VAN, z liczbą miejsc siedzących łącznie z miejscem kierowcy: 2. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo M. Sp. z o.o. z 16 listopada 2020 r., w którym wskazano, iż pojazd ten był wyprodukowany z dopuszczalną masą całkowitą 3500 kg, z liczbą miejsc: 2. W piśmie tym wskazano również, iż był on wyprodukowany na zamówienie z rynku niemieckiego (z zastrzeżeniem "kierownica po lewej stronie"). Tymczasem strona składając wniosek o rejestrację pojazdu przedstawiła dokumenty wskazujące, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu (na skutek modyfikacji konstrukcyjnych dokonanych przez stronę) wzrosła do 6200 kg, a liczba miejsc siedzących (z kierowcą) wzrosła do 27. Zmieniono przy tym rodzaj pojazdu na autobus. Zgodnie z § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia strona powinna przedstawić oświadczenie wystawione przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzające, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Żaden z dokumentów przedstawionych przez stronę przy rejestracji nie stanowi oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela tego producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. W tej sytuacji decyzja Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 9 lutego 2018 r. w sprawie zarejestrowania na rzecz skarżącego pojazdu marki M. została wydana z rażącym naruszeniem § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium podniosło, że bez wpływu dla stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego była okoliczność, czy firma "[...]" S. G., która, jak podaje skarżący, zgodnie z rejestrem działalności gospodarczej posiada następujące kody PKD: 29.10.C - produkcja autobusów oraz 45.20.Z - konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, była uprawniona do dokonania zmian konstrukcyjnych pojazdu podlegającego rejestracji, na podstawie art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b p.r.d. Podstawę stwierdzenia nieważności ww. decyzji stanowiła okoliczność braku przedstawienia przy rejestracji pojazdu oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi, o czym mowa w § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Organ podkreślił, że z pisma spółki M. z 29 lipca 2020 r. wynika, że firma "G." nie jest partnerem M. w zakresie zabudów i nie współpracuje z tą firmą. M. opracował wytyczne dla firm zabudowujących, w których nie są przewidziane możliwości zmiany dopuszczalnej masy całkowitej, rozstawu osi oraz zwisu (długości pojazdu) dla pojazdów tego typu. Wprawdzie powyższe pismo sporządzone zostało już po dacie wydania weryfikowanej decyzji organu I instancji, to jednak potwierdza, że firma "G." nie jest przedstawicielem producenta pojazdu. Kolegium wskazało także na brak możliwości zastąpienia oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela producenta, o którym mowa w § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, innymi dokumentami, w tym badaniami przeprowadzonymi na zlecenie "G." S. G. przez "O. Sp. z o.o.". Organ nie zgodził się także ze stanowiskiem skarżącego, że w oparciu o definicję zawartą w art. 3 pkt 40 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/858 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 715/2007 i (WE) nr 595/2009 oraz uchylającego dyrektywę 2007/46/WE (Dz. U. UE. L 151/1), a także w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 168/2013 z dnia 15 stycznia 2013 r. (Dz. U. UE. L 60/52) w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów dwu- lub trzykołowych oraz czterokołowców, skarżący może być uznany za producenta zgłoszonego do rejestracji pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych. Przepisy te nie dają podstaw do innej oceny weryfikowanej decyzji w kontekście okoliczności sprawy. Nie można uznać, że skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "G." S. G., był producentem pojazdu, w sytuacji gdy firma ta dokonywała jedynie zmian konstrukcyjnych w pojeździe o parametrach ustalonych przez faktycznego producenta pojazdów marki M.. W tej sytuacji zarejestrowanie pojazdu, w którym skarżący dokonał zmian konstrukcyjnych mogło nastąpić na podstawie oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela producenta, potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi. Tymczasem z oświadczenia faktycznego producenta wynika, że firma "G." S. G. nie była przedstawicielem producenta ani jego partnerem. Kolegium nie zgodziło się ze skarżącym, że dopuszczenie pojazdu po zmianach konstrukcyjnych, w tym wykonanie dla nich odpowiednich badań technicznych na stacji kontroli pojazdów, należy uznać, za zdefiniowaną w rozporządzeniach europejskich procedurę indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę uzyskiwania zezwoleń dla części i wyposażenia. Wskazało przy tym, że skoro skarżącego nie można uznać w świetle prawa europejskiego za spełniającego definicję producenta, to nie można zgodzić się z twierdzeniem, że "produkował swoje pojazdy fabrycznie, a w konsekwencji mógł dokonywać jako producent, zgodnie z prawem, ustalenia ich mas". W sprawie nie zaszła także negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ zasadnie przyjął, że decyzja z 9 lutego 2018 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d. i § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd nie podzielił zatem zarzutu skarżącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 54 p.r.d. dopuszczalna masa całkowita oznacza największą określoną właściwymi warunkami technicznymi masę pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. W myśl art. 2 pkt 61 p.r.d. maksymalna masa całkowita oznacza największą masę pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, określoną przez producenta pojazdu. Zmiana dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ponad maksymalną masę pojazdu przewidzianą przez producenta jest niemożliwa bez uprzedniej zgody producenta pojazdu na zmianę maksymalnej masy pojazdu. Skarżący natomiast zwiększył dopuszczalną masę całkowitą pojazdu bez uprzedniej zgody producenta. Sąd podniósł, że skarżący dokonywał zmian rodzaju pojazdu z samochodu ciężarowego na autobus, natomiast zmiany tego rodzaju są dopuszczalne po spełnieniu wymogów określonych w § 9d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu nich niezbędnego wyposażenia, a jednym z nich jest uzyskanie wyników badania jednostki uprawnionej co do spełnienia odpowiednich wymagań technicznych. WSA wskazał również, że skarżący przed dokonaniem zmian nie wystąpił do producenta pojazdu o zgodę na dokonanie zmian konstrukcyjnych. Sąd I instancji stwierdził także, że przedmiotowy pojazd został dopuszczony do ruchu jako pojazd ciężarowy a nie autobus. Homologacja to procedura, w wyniku której organ udzielający homologacji zaświadcza, że typ pojazdu, układ, komponent lub oddzielny zespół techniczny jest zgodny z obowiązującymi przepisami administracyjnymi i wymogami technicznymi. W procesie tym homologację uzyskuje m.in. układ hamulcowy dla konkretnej masy całkowitej pojazdu, a normy bezpieczeństwa technicznego dla samochodów do przewozu osób i ich bagażu (autobus) są bardziej restrykcyjne niż dla samochodów skonstruowanych głównie do przewozu ładunków. Zmiana dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu jest więc istotną zmianą mającą niewątpliwie wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a zwłaszcza zdrowie i życie ludzi. Z kolei stosownie do art. 70za ust. 9 p.r.d. minister właściwy do spraw transportu ogłasza, w drodze obwieszczenia, przygotowany przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego wykaz jednostek uprawnionych do przeprowadzania badań homologacyjnych oraz badań potwierdzających spełnienie odpowiednich warunków lub wymagań technicznych danego pojazdu w celu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu. Sąd Wojewódzki podniósł, że skarżący nie przedstawił dokumentu wystawionego przez jednostkę uprawnioną do przeprowadzania tego rodzaju badań wymienioną w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 70za ust. 9 p.r.d. obwieszczeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie wykazu jednostek uprawnionych do przeprowadzania badań homologacyjnych oraz badań potwierdzających spełnienie odpowiednich warunków lub wymagań technicznych danego pojazdu w celu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu (Dz.Urz. MIiB poz. 12). Firma "G." S. G. nie została także w powyższym obwieszczeniu wskazana jako podmiot uprawniony do przeprowadzania takich badań. Na uwzględnienie nie zasługują więc twierdzenia skarżącego, że dopuszczenie pojazdu po zmianach konstrukcyjnych, w tym wykonanie dla nich odpowiednich badań technicznych na stacji kontroli pojazdów, należy uznać́ za zdefiniowaną w rozporządzeniach europejskich procedurę indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę uzyskiwania zezwoleń dla części i wyposażenia. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że w świetle przepisów europejskich można go uznać za producenta pojazdu. Na podstawie art. 3 pkt 40 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/858 z 30 maja 2018 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 715/2007 i (WE) nr 595/2009 oraz uchylającego dyrektywę 2007/46/WE (Dz.U.UE. L 151/1), jak również art. 3 pkt 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 168/2013 z 15 stycznia 2013 r. (Dz.U.UE. L 60/52) w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów dwu- lub trzykołowych oraz czterokołowców, skarżący nie może być uznany za producenta zgłoszonego do rejestracji pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych. WSA zauważył, że marka M., jako zastrzeżony znak towarowy, należy do Grupy D., którą należy traktować jako faktycznego producenta przedmiotowego pojazdu. Ponadto pojazd był zarejestrowany jako ciężarowy, a przez dokonanie zmian konstrukcyjnych, zmieniono m.in. dopuszczalną masę̨ całkowitą oraz rodzaj pojazdu - na autobus. W świetle powyższych przepisów nie można przyjąć, czego chciałby skarżący, że po dokonaniu zmian konstrukcyjnych w pojeździe skarżący stał się jego producentem, gdyż producentem pojazdu pozostaje D., a skarżący w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej dokonał jedynie zmian konstrukcyjnych przedmiotowego pojazdu. Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że nie należy zapominać, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie prowadzi tu odrębnego postępowania dowodowego, tylko na podstawie pierwotnie zebranego materiału dowodowego "konfrontuje podstawę prawną" uprzednio wydanej decyzji. Wbrew stanowisku strony skarżącej, rażące naruszenie prawa polegało w rozstrzyganej sprawie na wydaniu decyzji o rejestracji pojazdu wbrew wyraźnemu nakazowi wynikającemu z § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, tzn. mimo nieprzedstawienia obowiązkowego oświadczenia producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzających, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi, nie zaś na dopuszczeniu do ruchu niesprawnego technicznie pojazdu, dlatego też kwestia wykonania dodatkowych badań w celu potwierdzenia bezpieczeństwa dokonanych zmian konstrukcyjnych pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji, § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W świetle jego treści proste porównanie zawartości dotychczasowego dowodu rejestracyjnego pojazdu ze zgłoszeniem przez właściciela pojazdu dokonanych zmian, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bezsprzecznie obligowało Starostę Piotrkowskiego do domagania się uzupełnienia przez właściciela dokumentacji pojazdu przez złożenie oświadczenia, o jakim mowa w ww. przepisie rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że organ tego obowiązku nie dopełnił, a więc przepis ten naruszył w sposób rażący, gdyż go nie zastosował, choć miał taki obowiązek. W sprawie istnieje także niewątpliwie związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem prawa a treścią decyzji z 9 lutego 2018 r. polegający na tym, że gdyby nie doszło do tego uchybienia, to treść decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym byłaby inna. Niezastosowanie wyżej wymienionego przepisu skutkowało rejestracją pojazdu, co do którego istnieją uzasadnione wątpliwości, czy po dokonanych zmianach konstrukcyjnych – nieautoryzowanych przez producenta – w ogóle powinien zostać dopuszczony do ruchu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oddalił skargę. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 k.p.a., 72 ust.1 p.r.d., a także § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe uznanie, że przedmiotowe rozstrzygniecie Starosty może zostać unieważnione jako wydane z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy, lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania; niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego; brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o unieważnieniu. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając ich całkowitą bezzasadność. 4. W pierwszej kolejności stwierdzono brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego sądowoadministracyjnego w zakresie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższe przepisy, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zostały naruszone poprzez "wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania", "niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego", "brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy", "niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy". Dokonując weryfikacji prawidłowości formalnej tak sformułowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zostały one skonstruowane w sposób istotnie wadliwy, co skutkuje ograniczeniem zakresu i głębokości kontroli kasacyjnej, uniemożliwiając dokonanie bardziej szczegółowej oceny prawnej. W związku z powyższym należy przypomnieć, że na tle przewidzianego w art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. wymogu formalnego skargi kasacyjnej profesjonalny podmiot ją sporządzający jest zobowiązany do dokonania koniecznej konkretyzacji podstawy kasacyjnej w ten sposób, że w opisie samej podstawy należy zamieścić szczegółowe i precyzyjne określenie, w jaki sposób i w jakim zakresie kontrolowany sąd administracyjny dokonał błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania (niezastosowania) określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, a także wskazanie postulowanego przez autora skargi kasacyjnej oraz uznanego przez niego za prawidłowy sposobu i wyniku wykładni lub zastosowania przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23; por. także wyrok NSA z dnia 23 września 2025 r., II GSK 240/22). Ponadto – w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – nie jest wystarczające wskazanie jedynie formy lub postaci naruszenia prawa procesowego lub opisanie konsekwencji tego rodzaju wady prawnej (np. przez przyjęcie przez sąd administracyjny za prawidłowe określonych ustaleń faktycznych kontrolowanych organów), lecz dodatkowo konieczne jest argumentacyjne wykazanie, że imputowane kontrolowanemu sądowi naruszenia prawa procesowego co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a więc na treść zaskarżonego orzeczenia. Odnosząc się jedynie ogólnie do ekscepcji w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis ten może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, kontrolowany Sąd Wojewódzki zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia prawidłowego konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a jego struktura oraz tok wywodu pozwalają na przeprowadzenie efektywnej kontroli kasacyjnej w granicach prawidłowo skonstruowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest natomiast, co oczywiste, możliwe poddanie ocenie kasacyjnej zarzutu, który w istocie skierowany jest do działalności procesowej skarżonego organu ("brak rozstrzygnięcia zarzutów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy" oraz "niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy"). Pozbawiony cechy koniecznej konkretyzacji jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie zasady orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy. Zasada ta obejmuje przede wszystkim obowiązek oparcia rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej w zakresie podstawy faktycznej na materiale procesowym i dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i sądowych (z zastrzeżeniem regulacji wynikającej z art. 106 § 3-5 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak sposobu, zakresu i form naruszenia przez Sąd a quo powyższej zasady, formułując jedynie ogólnikowe twierdzenie o wydaniu zaskarżonego wyroku "nie na podstawie całokształtu akt sprawy", "lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania" oraz niewystarczającego i niepełnego rozważenia materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy konieczne stało się formalne oddalenie tak skonstruowanego zarzutu. 5. Oddalenie zarzutów naruszenia prawa procesowego implikuje wniosek, że stan faktyczny przyjęty przez kontrolowany Sąd Wojewódzki nie został skutecznie podważony, a zatem możliwa staje się ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Materialnoprawny zarzut kasacyjny został skonstruowany przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) oraz w zw. z § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (rozporządzenie z 11.12.2017 r.) przez "nieprawidłowe uznanie", że sporna decyzja Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie zarejestrowania pojazdu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy zarzut jest również dotknięty nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym, polegającym na naruszeniu przewidzianego w art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. wymogu formalnego skargi kasacyjnej w postaci koniecznej konkretyzacji podstawy kasacyjnej. Formułując zarzut błędnej wykładni i wadliwego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 p.r.d. oraz w zw. z § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z 11.12.2017 r., należało zatem już w opisie samej podstawy zamieścić szczegółowe i precyzyjne określenie, w jaki sposób i w jakim zakresie kontrolowany Sąd Wojewódzki dokonał błędnej rekonstrukcji znaczenia przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz wadliwego powiązania tak ustalonego znaczenia z treścią przepisów prawa materialnego, których naruszenie uznano za rażące. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie powinna była wskazać prawidłowy w jej ocenie sposób i wynik wykładni oraz zastosowania powyższej przesłanki stwierdzenia nieważności na tle miarodajnej regulacji materialnoprawnej. Ze względu na spiętrzenie wzorców oceny materialnoprawnej (ocena legalności decyzji weryfikującej legalność innej decyzji ostatecznej) prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego wymagała więc precyzji oraz szczegółowości. Niedochowanie wymogów formalnych w powyższym zakresie uniemożliwia zatem przeprowadzenie pełnego procesu oceny zasadności postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając jednak treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, uznał za stosowne, aby stwierdzić, że stanowisko wyrażone przez Sąd a quo w zakresie wykładni oraz zastosowania wynikającej z art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki rażącego naruszenia prawa, odniesionej do wskazanych w analizowanym zarzucie kasacyjnym przepisów art. 72 ust. 1 p.r.d. oraz w zw. z § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z 11.12.2017 r., mieści się w granicach prawidłowości interpretacyjnej oraz aplikacyjnej, natomiast pozostająca poza rozważaniami prawnymi skarżonego organu oraz Sądu a quo regulacja materialnoprawna dodatkowo wzmacnia zasadność wniosku, że sporna decyzja rejestracyjna jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., z racji oczywistego i kwalifikowanego materialnoprawnie naruszenia prawa. 6. Niezależnie zatem od prawidłowości uznania, że sporna decyzja rejestracyjna została wydana z rażącym naruszeniem § 18 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d., albowiem do wniosku o zmianę danych technicznych spornego pojazdu w zakresie mas i nacisków osi, zawartych w dowodzie rejestracyjnym, która wynika ze zmiany właściwych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 66 ust. 5 i 5a p.r.d. ustawy, warunków technicznych (zob. § 3 oraz § 17 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia oraz art. 2 pkt 41 p.r.d.) – wbrew jednoznacznemu nakazowi wynikającemu z § 18 ust. 6 pkt 2 – nie dołączono oświadczenia wystawionego przez producenta lub przedstawiciela producenta potwierdzającego, że pojazd był homologowany zgodnie z wnioskowanymi danymi technicznymi, trzeba dostrzec, że strona skarżąca kasacyjna rażąco naruszyła również normy prawa krajowego i unijnego, które przyjmują zasadę, że w odniesieniu do zmian konstrukcyjnych pojazdu wymagających homologacji podmiotem odpowiedzialnym (zobowiązanym i uprawnionym) przed organem udzielającym homologacji za wszystkie aspekty procesu homologacji i za zapewnienie zgodności produkcji z przepisami homologacyjnymi jest producent albo ustawiony przez niego przedstawiciel (zob. art. 70f p.r.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania unieważnionej decyzji rejestracyjnej oraz art. 5 obowiązującej w okresie dokonywania spornych zmian technicznych pojazdu dyrektywy ramowej 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, Dz.U.UE.L. z 2007 r. Nr 263, str. 1 ze zm.; por. także obowiązujące od dnia 1 września 2020 r. przepisy art. 13 i 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady /UE/ 2018/858 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, zmieniające rozporządzenie /WE/ nr 715/2007 i /WE/ nr 595/2009 oraz uchylające dyrektywę 2007/46/WE; Dz.U.UE.L. z 2018 r. Nr 151, str. 1 ze zm.). Jeżeli zatem strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie podważyć ustalenia skarżonego organu, że nie miała statusu producenta albo przedstawiciela producenta w rozumieniu art. 3 pkt 27 i 28 obowiązującej w okresie dokonywania spornych zmian technicznych pojazdu dyrektywy ramowej 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. (por. także art. 3 pkt 40 i 41 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady /UE/ 2018/858 z dnia 30 maja 2018 r.), gdyż nie tylko nie była odpowiedzialna wobec organu udzielającego homologacji za wszystkie aspekty procesu homologacji typu lub udzielenia zezwolenia oraz za zapewnienie zgodności produkcji (aktualnie: "odpowiedzialna za wszystkie aspekty homologacji typu pojazdu, układu, komponentu lub oddzielnego zespołu technicznego, lub indywidualnego dopuszczenia pojazdu lub procedurę uzyskiwania zezwoleń dla części i wyposażenia, za zapewnienie zgodności produkcji oraz za kwestie dotyczące nadzoru rynku w odniesieniu do tych wyprodukowanych pojazdów, układów, komponentów, oddzielnych zespołów technicznych, części i wyposażenia, bez względu na to, czy osoba ta bezpośrednio uczestniczy we wszystkich etapach projektowania i budowy tych pojazdów, układów, komponentów lub oddzielnych zespołów technicznych"), lecz także nie została odpowiednio wyznaczona przez producenta do reprezentowania go przed organem udzielającym homologacji oraz do działania w jego imieniu w sprawach objętych dyrektywą 2007/46/WE (obecnie: "należycie wyznaczona przez producenta w celu reprezentowania go wobec organu udzielającego homologacji lub organu nadzoru rynku oraz występowania w jego imieniu w sprawach objętych zakresem" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady /UE/ 2018/858), to nie ulega wątpliwości, że nie tylko nie była uprawniona do dokonywania bez stosownego upoważnienia spornych zmian konstrukcyjnych, lecz także do złożenia wniosku o zmianę danych rejestracyjnych w tym zakresie. 7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 2