II GSK 50/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia E. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 207/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 207/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w W. (dalej: stowarzyszenie, beneficjent, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (w skrócie: SKO) z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia kwoty dotacji do zwrotu - oddalił skargę. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. (MOPS) poinformowany został w dniu 2 marca 2010 r. przez Zarząd Zasobu Komunalnego, że zakres prowadzonych przez stowarzyszenie robót remontowych lokalu użytkowego przy ul. R. w W. przekracza zakres, na który została wydana zgoda oraz że skarżący nie uzyskał zgody zarządcy na przeznaczenie lokalu na funkcje mieszkalną. Rzeczony lokal bowiem został wskazany przez skarżącego jako miejsce realizacji zadania objętego umową w zakresie udzielania schronienia. Jednocześnie, umowa najmu ww. lokalu użytkowego nie uwzględniała przeznaczenia go na funkcję mieszkalną. Podczas wizytacji w dniu 24 lutego 2010 r. ustalono, że w lokalu przy ul. R. nie ma miejsc noclegowych. W dniu 23 czerwca 2010 r. pracownicy MOPS przeprowadzili kontrolę, której przedmiotem było sprawdzenie realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej zleconego przez Gminę W., a realizowanego przez beneficjenta w oparciu o umowę z dnia 31 grudnia 2008 r. Z protokołu kontroli wynikało, że: 1) skarżący nie zapewnił schronienia osobom bezdomnym w lokalu przy ul. R. w W. zgodnie z § 3 ust. 3 ww. umowy 2) na dzień kontroli formalnie nie było osób bezdomnych w schronisku. Do dnia 21 czerwca 2010 r. skarżący miał podpisane 4 umowy członkowskie z osobami bezdomnymi; 3) skarżący nie przedstawił w trakcie kontroli szeregu rejestrów, do czego był zobowiązany ofertą konkursową. Skarżący nie wniósł żadnych uwag do protokołu kontroli. Przekazane przez skarżącego dokumenty nie potwierdziły wykonywania zadania zleconego, polegającego na udzielaniu schronienia w miejscu wskazanym w umowie. Natomiast w piśmie z dnia 13 lipca 2010 r. stowarzyszenie wyjaśniło, że podjęto decyzję o realizacji części zadania obejmującego udzielanie schronienia w innym lokalu wynajętym na wolnym rynku. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], z mocy art.146 ust. 1 w zw. z art. 145 i art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), dalej: u.f.p., Prezydent W. ustalił kwotę 80.000,00 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta W. przez beneficjenta, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz określił termin naliczania odsetek należnych od powyższej kwoty. Decyzja stała się ostateczna. Stowarzyszenie wystąpiło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w dniu 31 maja 2013 r., wskazując, że została ona wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r.,nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wnosił o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. Podniósł, że decyzja pierwszoinstancyjna rażąco narusza następujące przepisy prawa: 1) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów z tego tylko powodu, że złożone zostały po terminie, który to termin organ ustalił dowolnie; 2) art. 146 ust. 1, w związku z art. 190 u.f.p., poprzez ich bezpodstawne zastosowanie; 3) art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie, pomimo że wprost i w sposób oczywisty regulowały sprawę. Rozpatrując ponownie sprawę, SKO skarżoną decyzją utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podniosło, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniu instancyjnym dotyczącym zwrotu dotacji. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, organ wziął pod uwagę szczególne regulacje normujące ten rodzaj postępowania jako postępowania nadzwyczajnego, które może być prowadzone tylko w granicach określonych w art. 156 § k.p.a. Podstawowym celem tego postępowania nie jest orzekanie o obowiązkach i prawach strony, wynikających z administracyjnego prawa materialnego, lecz zbadanie czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest wadą których enumeratywny wykaz określają przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Podniesiono też w uzasadnieniu, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., jak również art. 146 ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p. oraz art. 32 ust. 4, oraz art. 33 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie przedstawionych przez skarżącego dowodów oraz zastosowanie art. 146 ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p., a niezastosowanie art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem SKO, zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na poczynienie ustaleń faktycznych, a następnie ich prawidłową ocenę. Zawarta przez organ pierwszej instancji w decyzji ocena okoliczności sprawy została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, była prawidłowa, logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym, zaś wywody - konsekwentne, jasne i zrozumiałe. W szczególności organ jasno i w sposób zrozumiały wyjaśnił przyczyny wykorzystania przez skarżącego dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc, że decyzja rażąco narusza następujące przepisy prawa: 1) art. 7 i art. 156 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji dowodów z tego powodu, iż złożone zostały przez skarżącego po terminie, który to termin organ sam ustalił bez podstawy prawnej i dowolnie, nie stanowiło rażącego naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., na mocy którego organ ten obowiązany był zebrać sam cały materiał dowodowy; 2) art. 156 k.p.a. i art. 146 ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p., poprzez uznanie, że przepisy te stanowiły podstawę prawną do zastosowania przymusu administracyjnego i rozstrzygnięcia z pominięciem drogi sądowej sprawy cywilnoprawnej, którego organ ten był stroną i uznanie takiego postępowania organów administracji publicznej za nie stanowiącego rażącego naruszenia prawa; 3) art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że wprost i w sposób oczywisty regulowały sprawę i uznanie takiego postępowania organów administracji publicznej za niestanowiącego rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że rozpatrywaną sprawę reguluje przepis art. 32 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz zawarta na jego podstawie umowa, jako przepisy lex specialis. Natomiast przepis art. 146 ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p., ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy właściwy sąd powszechny rozstrzygnie zasadność roszczeń jednostki samorządu terytorialnego adresowanych do drugiej strony stosunku cywilnoprawnego. Przepisy te nie stanowią natomiast podstawy do jednostronnego kształtowania przez organy władzy publicznej stosunków cywilnoprawnych, których są one stronami. Tym samym naruszenie tych przepisów należy kwalifikować jako rażące, skoro treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Wspomnianym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, podzielając stanowisko zajęte przez SKO. Sąd zaaprobował stanowisko organu, że rozpoznana sprawa dotyczyła niepodatkowej należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do której ustalenia na podstawie art. 146 ust. 1 u.f.p., uprawniony jest dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji. Dysponentem tym w rozpatrywanej sprawie był Prezydent W. Skoro przedmiotem sprawy była niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do której ustalenia właściwy był inny organ niż organ podatkowy, to należało uznać, że do postępowania w zakresie tych należności na podstawie art. 1 pkt 1 k.p.a. mają zastosowanie przepisy tej ustawy. W konsekwencji za uzasadnione uznał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 146 ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p. Zgodnie natomiast z art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem – podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji we wskazanym terminie, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 146 ust.1 u.f.p.). Z kolei stosownie do art. 190 u.f.p., przepisy art. 145 i 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzje w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Z kolei z ustępu 4 art. 146 u.f.p. wynika, że kompetencje organu podatkowego określone w dziale III O.p. wykonuje organ lub inny dysponent części budżetowej, o których mowa w ust.1. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżący nie zrealizował zadania zgodnie ze złożoną ofertą oraz umową. Nie zapewnił bowiem schronienia osobom bezdomnym, zgodnie z § 3 ust. 3 umowy z 31 grudnia 2008 r. Nie przedstawił też dokumentów, które potwierdziłyby fakt przebywania osób w schronisku, a przekazane dokumenty nie potwierdziły wykonywania zleconego zadania. Zmiana zakresu rzeczowego zadania w świetle treści ww. umowy dotacyjnej była bowiem jednoznaczna z wykorzystaniem dotacji niegodnie z przeznaczeniem. Wobec powyższego Sąd uznał, że Prezydent W. działał na podstawie wyżej powołanych przepisów, tym samym, że zaskarżone rozstrzygnięcie znajdowało umocowanie we wskazanych przez organ podstawach prawnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozstrzyganej sprawie SKO zasadnie - bez naruszenie przepisów prawa - uznało, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. podnoszonych przez skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości. Wnosiło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 1)Opierając się na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w stanie faktycznym uzasadniającym zastosowanie tego przepisu, pomimo że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa na skutek: a) błędnej wykładni i zastosowania art. 146 ust. 1 w zw. z art. 145 i art. 190 u.f.p. poprzez określenie całej kwoty dotacji do zwrotu, podczas gdy w sytuacji częściowego wykonania zadania przez skarżącego możliwe było określenie do zwrotu co najwyżej części dotacji; b) niezastosowanie art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że możliwe było określenie do zwrotu dotacji z pominięciem zapisów umowy łączącej skarżącego i organ, podczas gdy to wyłącznie ww. przepisy a w konsekwencji zapisy tej umowy regulowały zasady zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z umową; c) błędnej wykładni i zastosowania art. 1 k.p.a. w sytuacji gdy zaistniały stan faktyczny nie kwalifikował sprawy jako podlegającej regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. 2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. beneficjent zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie uchybienie obowiązkowi przewidującemu rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który ustalił organ bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 2 lub pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego, tj. prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Organ nie zajął stanowiska co do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji należało najpierw odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy zauważyć, że o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Ponadto należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o stwierdzeniu nieważności i badając legalność takiej decyzji odnosi się do prawidłowości dokonanej przez organy oceny zebranych w toku postępowania dowodów. Argumentacja stowarzyszenia sprowadzała się jedynie do zarzutu nieprawidłowej, wzbudzającej wątpliwości oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który jej zdaniem był niekompletny. Jednakże skarżący nie wykazywał, aby błędy proceduralne organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego miały charakter rażący. W tej sytuacji ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu, prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta W., zaistniałe przy dokonywaniu oceny zgromadzonych w sprawie dowodów nie mogły uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Beneficjent jednak nie wykazał, jakich istotnych dowodów organ nie przeprowadził, a Sąd I instancji zaś zaakceptował takie działanie organu. Powyższe wiąże się z charakterem "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Naruszenie prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zatem, dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2015, sygn. akt II GSK 2069/14, Lex nr 1986812; z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/12, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Kierując się powyższym, nieprawidłowy był zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że WSA powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 601/13, Lex nr 16755380. Jak wyżej wyjaśniono, skarżący nie wskazał takowych naruszeń. Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie w oparciu o art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednakże poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, co właśnie stowarzyszenie próbowało uczynić w ramach tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/1 Lex nr 1675977). Dlatego i ten zarzut należało uznać za nieskuteczny. W odniesieniu zaś do zarzutu sformułowanego w pkt 2.c. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 2 lub pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., beneficjent nie wyjaśnił, dlaczego doszło do naruszenia i w jakim zakresie - tychże przepisów. Wspomniał jedynie o naruszeniu zasady z art. 7 k.p.a.(zasady prawdy obiektywnej) oraz art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), bez doprecyzowania wagi tych uchybień. Dlatego i ten zarzut należało potraktować jako nieuzasadniony. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że również one są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska stowarzyszenia, że nie*prawidłowo uznano w zaskarżonej decyzji, iż decyzja z dnia [...] marca 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (zob. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa, s. 69 i n.). Jak już zauważono wyżej, nawet stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1711/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 820/13). Kwestionowanie zatem określonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, z którym strona nie zgadza się, poprzez wniosek o stwierdzenie jego nieważności, nie może odnieść zamierzonego skutku w przypadku braku naruszenia prawa o charakterze "rażącym". Przy tym, jeżeli istnieje rozbieżność w interpretacji przepisów prawa, to nie można mówić o rażącym ich naruszeniu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 713/14, Lex nr 1990928). Co do zarzutu sformułowanego w pkt 1.a. petitum skargi kasacyjnej, tj. błędnej wykładni i zastosowania art. 146 ust. 1 w zw. z art. 145 i art. 190 u.f.p. wskutek określenia całej kwoty dotacji do zwrotu, należy przyjąć, że wobec niepodważenia ustaleń faktycznych, w przypadku zarzutów naruszenia prawa materialnego, rozpatrzenie takich zarzutów nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego zaś może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie chciałaby, aby był uznany za prawidłowy. Skarżący nie wykazał, aby wykonał częściowo zobowiązanie powodujące zmniejszenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Zresztą te elementy powinny być badane w ramach ustaleń faktycznych, nie zakwestionowanych skutecznie przez stowarzyszenie. Przepisy art. 146 ust. 1 w zw. z art. 145 u.f.p. w zw. z art. 190 tego aktu stanowiły prawidłową podstawę prawną zwrotu dotacji. W myśl art. 190 u.f.p. przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Z kolei według art. 145 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 146 u.f.p.). Przepisy te jednoznacznie wyznaczały tryb zwrotu dotacji – wskutek wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Zasady tej nie zmieniały przepisy ustawy o pomocy społecznej: art. 32 ust. 4 (Wyłoniony w drodze otwartego konkursu ofert podmiot zawiera umowę o realizację zadania.) i art. 33 ust. 2 (Umowa o realizację zadania jest sporządzana w formie pisemnej i określa: szczegółowy opis zadania i termin jego realizacji – pkt 1; dotację celową należną podmiotowi realizującemu zadanie i tryb płatności – pkt 2; tryb kontroli realizacji zadania – pkt 3; sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej i zasady zwrotu niewykorzystanej części dotacji – pkt 4). Stowarzyszenie nie zauważało, że umowa dotyczyła zadania z zakresu pomocy społecznej, o czym mówił m.in. art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, iż organy administracji rządowej i samorządowej mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania: organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej (pkt 1) osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie pomocy społecznej (pkt 2). Z uwagi na fakt, że mocą takiej umowy przekazywane są zadania o charakterze publicznym, organ który je zlecił, miał obowiązek dokonywania okresowej kontroli, a zarazem oceny ich realizacji. W szczególności badał - stosownie do treści art. 34 ustawy o pomocy społecznej - stan realizacji zadania, efektywność i jakość jego realizacji, prawidłowość wykorzystania dotacji na jego realizację, a także prawidłowość prowadzonej dokumentacji dotyczącej realizacji zadania. Konsekwencją zaś wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem był obowiązek jej zwrotu wraz z odsetkami, zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Należy przy tym podkreślić, że § 15 umowy zawartej między Gminą W. a stowarzyszeniem w zakresie nią nieuregulowanym odsyłał m.in. do przepisów ustawy o finansach publicznych. Zatem i zarzut sformułowany w pkt 1.b. petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wobec powyższego, przy określeniu przypadającej do zwrotu kwoty wzięto pod uwagę wszystkie powołane uregulowania łącznie z umową zawartą przez strony. Podobnie należało podejść do zarzutu ujętego w pkt 1.c. petitum skargi kasacyjnej, w którym podniesiono błędną wykładnię i zastosowanie art. 1 k.p.a., albowiem zdaniem skarżącego sprawa ta nie powinna być sprawą podlegającą regulacji k.p.a. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, albowiem art. 14 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto, skoro w art. 146 ust. 3 u.f.p. mówi się tylko o odpowiednim stosowaniu działu III ustawy – Ordynacja podatkowa i brak jest odesłania do przepisów dotyczących postępowania podatkowego i czynności sprawdzających, określonych w działach IV-VI Ordynacji podatkowej. Ustawa o finansach publicznych nie wskazuje zaś, w jaki sposób i w oparciu o jakie przepisy powinno być prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu dotacji, z zakresie tym znajdzie zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego. Podstawą decyzji o zwrocie dotacji będzie art. 104 k.p.a. (por. L. Lipiec, Komentarz do art. 190 ustawy o finansach publicznych, LEX/el.2008). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.