II GSK 493/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1992/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 6 maja 2022 r. nr DRR-WLKD.731.1.2022.5.AKK w przedmiocie wszczęcia postępowania w przedmiocie dokonania weryfikacji wysokości opłat za minimalny pakiet dostępu do infrastruktury kolejowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1992/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka, Skarżąca) na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z 6 maja 2022 r., nr DRR-WLKD.731.1.2022.5.AKK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Spółka wnioskiem z 12 stycznia 2022 r. (uzupełnionym na skutek wezwania organu), zwróciła się do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej Prezes UTK) o dokonanie weryfikacji wysokości opłat za minimalny pakiet dostępu do infrastruktury kolejowej i dostęp do torów, w celu obsługi urządzeń, które zostały naliczone i pobrane od Spółki przez [...] S.A. (dalej [...]), za następujące okresy: od 1 maja 2004 r. do 11 grudnia 2004 r. (Opłaty 2004), od 12 grudnia 2004 r. do 10 grudnia 2005 r. (Opłaty 2004/2005), od 11 grudnia 2005 r. do 9 grudnia 2006 r. (Opłaty 2005/2006), od 10 grudnia 2006 r. do 8 grudnia 2007 r. (Opłaty 2006/2007), od 9 grudnia 2007 r. do 13 grudnia 2008 r. (Opłaty 2007/2008), od 14 grudnia 2008 r. do 12 grudnia 2009 r. (Opłaty 2008/2009), od 13 grudnia 2009 r. do 11 grudnia 2010 r. (Opłaty 2009/2010), od 12 grudnia 2010 r. do 10 grudnia 2011 r. (Opłaty 2010/2011), od 11 grudnia 2011 r. do 8 grudnia 2012 r. (Opłaty 2011-2012) oraz wydanie decyzji administracyjnej, w której Prezes UTK: - stwierdzi, że koszty stanowiące podstawę ustalenia stawek Opłat 2004-2012, przyjętych przez [...] w Cennikach 2004-2012 (Bazy Kosztowe), obejmowały nie tylko koszty bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami (Koszty Bezpośrednie), lecz także koszty innego rodzaju, a w rezultacie Bazy Kosztowe oraz skalkulowane na ich podstawie stawki Opłat 2004-2012 były zawyżone; - ustali, ile wyniosło, w ujęciu procentowym, zawyżenie Baz Kosztowych przyjętych dla Cenników 2004-2012, rozumiane jako różnica między wysokością danej Bazy Kosztowej przyjętej przez [...] a wysokością, jaką osiągnęłaby ta Baza Kosztowa, gdyby obejmowała wyłącznie Koszty Bezpośrednie; - ustali, ile wyniosło, w ujęciu procentowym, zawyżenie stawek Opłat 2004-2012, rozumiane jako różnica między wysokością tych stawek przyjętych w każdym z Cenników 2004-2012 a wysokością, jaką osiągnęłyby te stawki, gdyby zostały skalkulowane na podstawie Bazy Kosztowej obejmującej wyłącznie Koszty Bezpośrednie; - ustali, ile wyniosło, w ujęciu procentowym i kwotowym, zawyżenie Opłat 2004-2012, rozumiane jako różnica między kwotą faktycznie uiszczoną przez Spółkę na rzecz [...] tytułem: Opłat 2004, Opłat 2004/2005, Opłat 2005/2006, Opłat 2006/2007, Opłat 2007/2008, Opłat 2008/2009, Opłat 2009/2010, Opłat 2010/2011 i Opłat 2011/2012 a kwotą, jaką Spółka uiściłaby tytułem tych opłat, gdyby ich stawki zostały skalkulowane na podstawie Baz Kosztowych obejmujących wyłącznie Koszty Bezpośrednie. 2. Prezes UTK postanowieniem z 6 maja 2022 r., w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1984, ze zm.; dalej: u.t.k.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Uznał bowiem, że brak było po jego stronie kompetencji do rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem Spółki, a zarazem brak jest innego organu kompetentnego w tej sprawie, do którego można by przedmiotowy wniosek skierować. Wobec tego postępowanie w tej sprawie nie doprowadziłoby do wydania decyzji merytorycznej. Wskazał, że przepisy art. 56 ust. 1 lit. d-e dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego obszaru kolejowego (Dz. Urz. UE L 343 z dnia 14 grudnia 2012 r., s. 32; dalej dyrektywa 2012/34/UE) dotyczą jedynie opłat za dostęp do infrastruktury, które są lub mogą być wymagane do zapłaty - a contrario, nie dotyczą opłat już pobranych przez zarządcę. Opłaty naliczone i pobrane nie mieszczą się zatem w katalogu opłat wskazanych w art. 56 ust. 1 lit. e dyrektywy 2012/34/UE. Prezes UTK zaznaczył nadto, że w stosunku do zgłoszonych we wniosku Spółki żądań odnoszących się do Opłat 2004 r. nie było w ogóle wydanej decyzji stawkowej. Spółka wyraźnie w swoim wniosku podkreśla, że Prezes UTK winien dokonać weryfikacji opłat na podstawie decyzji stawkowych. Zarządca pobierał opłaty na podstawie uchwały [...] decyzji ministra właściwego ds. transportu zatwierdzających cennik z 2003 r. - nie było zatem funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, co uniemożliwiałoby jakiekolwiek odniesienie się Prezesa UTK do wniosku Spółki w przypadku gdyby taka podstawa prawna istniała. Zdaniem Prezesa UTK brak kompetencji oraz brak podstawy prawnej w stosunku do badania i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem ma charakter oczywisty już po wstępnej analizie i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku wyjaśnił, że wszczęcie postępowania na żądanie strony może nastąpić jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji. Tymczasem, przepisy zarówno krajowe, jak i unijne, nie przewidują możliwości dokonania przez Prezesa UTK weryfikacji już naliczonych i pobranych przez zarządcę opłat. W ocenie Sądu, ani wyrok TSUE w sprawie C-512/10 z 30 maja 2013 r. stwierdzający, że Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej m.in. na mocy art. 7 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/14/WE z 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. Urz. UE L 75 z 15 marca 2001 r., s. 29), ani ujęcie wśród zadań Prezesa UTK, "nadzoru nad sprawiedliwym i niedyskryminującym traktowaniem przez zarządców wszystkich aplikantów w zakresie dostępu do infrastruktury kolejowej przez nadzór nad poprawnością ustalania i pobierania przez zarządcę opłat za udostępnianie infrastruktury kolejowej", nie statuują podstawy prawnej do podjęcia przez Prezesa UTK postępowania w celu dokonania weryfikacji ex post opłat za dostęp do infrastruktury naliczonych i pobranych przez zarządcę, już po uprzednim zaakceptowaniu cennika zgłoszonego przez zarządcę. Dyrektywa 2012/34/UE w art. 56 ust. 1 pkt e): "Funkcje organu regulacyjnego", jasno wskazuje, że - nie naruszając art. 46 ust. 6 - wnioskodawca ma prawo odwołania się do organu regulacyjnego, jeżeli uważa, że został potraktowany niesprawiedliwie, dyskryminacyjnie lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, w szczególności od decyzji podjętych przez zarządcę infrastruktury lub, w stosownym przypadku, przedsiębiorstwo kolejowe lub operatora obiektu infrastruktury usługowej w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za dostęp do infrastruktury, które są lub mogą być wymagane do zapłaty. Sąd za oczywiste uznał zatem, że Prezesowi UTK nie została przyznana kompetencja do przeprowadzenia postępowania, mającego na celu analizę prawidłowości opłat już naliczonych i pobranych w latach 2004 - 2012. Nie są one bowiem opłatami, które są lub mogą być wymagane do zapłaty, skoro zostały już naliczone i pobrane. Z tych powodów Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). 4. Spółka złożyła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku. Zaskarżając go w całości, Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.; dalej p.u.s.a.), a także w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 13a ust. 1 u.t.k. oraz w związku z art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE, względnie z art. 13 ust. 3c pkt 1 lit. c u.t.k. wykładanym w sposób zgodny z art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE, poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie postanowienia, mimo iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 13a ust. 1 u.t.k., polegającym na: a) przyjęciu, że w sprawie występuje oczywista przeszkoda do wszczęcia postępowania administracyjnego w postaci braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku Spółki z 12 stycznia 2022 r. o dokonanie weryfikacji wysokości opłat za minimalny pakiet dostępu do infrastruktury kolejowej i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń, które zostały naliczone i pobrane od Spółki przez [...] za kolejne okresy rozliczeniowe przypadające między 1 maja 2004 r. a 8 grudnia 2012 r., podczas gdy przepisy stanowiące taką podstawę (tj. art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE, względnie art. 13 ust. 3c pkt 1 lit. c u.t.k. wykładany w sposób zgodny z art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE) istnieją i zostały wskazane we wniosku, a następnie w skardze; b) wyjściu poza granice wstępnej oceny wniosku, jaka może zostać przeprowadzona na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego i uznanie, że Spółce nie przysługuje uprawnienie do żądania od Prezesa UTK dokonania weryfikacji wysokości opłat objętych wnioskiem, podczas gdy o istnieniu lub nieistnieniu takiego uprawnienia Prezes UTK mógł rozstrzygnąć jedynie w drodze decyzji administracyjne; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przedstawionej w skardze argumentacji Spółki dotyczącej wykładni art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE, podczas gdy: a) argumentacja ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jednoznacznie wskazując na prawidłowość przyjętej przez Spółkę wykładni art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE, a tym samym na wadliwość wykładni ww. przepisu przyjętej przez Prezesa UTK (i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji), b) w związku z czym należyta ocena tej argumentacji powinna była doprowadzić do wydania przez Sąd pierwszej instancji odmiennego wyroku, tj. do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia w całości; - prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to: 1) art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten upoważnia przewoźnika kolejowego do odwołania się do organu regulacyjnego (Prezesa UTK) w sprawie opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej jedynie w sytuacji, gdy przedmiotowe opłaty nie zostały jeszcze uiszczone, natomiast poza zakresem zastosowania ww. przepisu pozostają sprawy opłat już pobranych przez zarządcę infrastruktury kolejowej od przewoźnika, podczas gdy ani literalne brzmienie art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE, ani jego wykładnia funkcjonalna i systemowa nie dają podstaw do odmiennego traktowania na gruncie tego przepisu opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, które mają dopiero zostać zapłacone przez przewoźnika oraz opłat już uiszczonych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi (tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości) na zasadzie art. 179a p.p.s.a., z uwagi na oczywiście usprawiedliwione podstawy niniejszej skargi kasacyjnej, a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi (tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości) na zasadzie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie. 5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UTK wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie od Spółki na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. 6. Pismem procesowym z 15 kwietnia 2026 r. skarżąca Spółka podtrzymała w całości stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, a ponadto uzupełniła argumentację prawną, powołując się na najnowsze orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące wykładni art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE, w szczególności wyroki w sprawach C-721/20 DB Station & Service, C-582/22 Länderbahn oraz C-538/23 OBB-Infrastruktur. Spółka wywodziła z tych orzeczeń, że organ regulacyjny nie może zostać pozbawiony kompetencji do kontroli legalności opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej wyłącznie z tego powodu, iż opłaty zostały już pobrane albo upłynął okres obowiązywania taryfy. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zarzutów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., obowiązkiem strony jest ponadto wykazanie, że wskazywane uchybienie mogło realnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu badając jedynie przesłanki nieważności postępowania. Postępowanie kasacyjne nie polega zatem na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej, lecz na kontroli legalności wyroku sądu pierwszej instancji w zakresie objętym podstawami kasacyjnymi. 2. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Charakter podniesionych zarzutów, ich wzajemne powiązanie oraz istota sporu prawnego uzasadniają ich częściowo łączne rozpoznanie. 3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Prezes Urzędu Transportu Kolejowego posiada kompetencję do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie weryfikacji opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej pobranych przez [...] w latach 2004–2012. Spółka domagała się dokonania ex post kontroli wysokości tych opłat, wywodząc podstawę prawną w szczególności z art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE oraz art. 13 ust. 3c pkt 1 lit. c u.t.k. interpretowanego zgodnie z prawem Unii Europejskiej. Prezes UTK odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., uznając, że brak jest normy materialnoprawnej pozwalającej na prowadzenie postępowania o charakterze restytucyjnym dotyczącym opłat historycznych. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując, że kompetencje Prezesa UTK mają charakter regulacyjny i bieżący, a nie restytucyjny. 4. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpozna zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wynika to zarówno z charakteru kontroli kasacyjnej, jak i z faktu, że ewentualne uchybienia proceduralne mogłyby rzutować na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Jednocześnie w realiach niniejszej sprawy zarzuty procesowe pozostają ściśle powiązane z zarzutami materialnoprawnymi, gdyż skarżąca Spółka wywodzi, że błędna wykładnia art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE doprowadziła do wadliwego przyjęcia przez Prezesa UTK braku podstaw do wszczęcia postępowania, a następnie do niezasadnego oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 13a ust. 1 u.t.k. oraz art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE, sprowadzające się do twierdzenia, że organ bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej. Wbrew stanowisku Skarżącej, zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęli, że sprawa dotyczyła w istocie żądania dokonania przez Prezesa UTK kompleksowej, retroaktywnej weryfikacji opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej pobranych przez [...] w latach 2004–2012, połączonej z ustaleniem ich prawidłowej wysokości. Tak zakreślone żądanie wykracza poza klasyczną funkcję regulacyjną Prezesa UTK i nie znajduje wyraźnej podstawy kompetencyjnej w przepisach u.t.k. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie nie tylko w przypadku braku przymiotu strony, lecz również wtedy, gdy już na etapie wstępnej analizy wniosku możliwe jest stwierdzenie oczywistego braku normy prawa materialnego pozwalającej na wydanie decyzji administracyjnej; taką wykładnię potwierdził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, uznając że oczywisty brak podstawy materialnoprawnej może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania jest wówczas dopuszczalna i służy eliminacji sytuacji, w których organ miałby prowadzić postępowanie mimo braku ustawowej kompetencji do wydania aktu administracyjnego określonego rodzaju — stanowisko to zostało ponownie potwierdzone przez NSA w orzeczeniu z 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2050/19, gdzie sąd wskazał, że "inne uzasadnione przyczyny" obejmują przypadki oczywistego braku normy materialnej, niewymagające postępowania dowodowego. Nie można podzielić stanowiska Skarżącej, że sam fakt powołania art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE oraz art. 13 ust. 3c pkt 1 lit. c u.t.k. automatycznie oznacza istnienie podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania. Istnienie przepisu powołanego przez stronę nie przesądza jeszcze o tym, że norma ta rzeczywiście przyznaje organowi kompetencję do wydania żądanego rozstrzygnięcia. Ocena taka należy właśnie do organu dokonującego badania dopuszczalności wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. 5. Odnosząc się do argumentacji Skarżącej opartej na orzecznictwie TSUE, należy zauważyć, że w toku postępowania kasacyjnego powołano szereg wyroków Trybunału, w szczególności: C-120/20 Koleje Mazowieckie z 8 lipca 2021 r., C-721/20 DB Station & Service, C-582/22 Länderbahn oraz C-538/23 OBB-Infrastruktur. Z orzeczeń tych Skarżąca wywodzi, że organ regulacyjny nie może wyłączyć swojej właściwości wyłącznie dlatego, że opłaty zostały już pobrane lub okres obowiązywania taryfy upłynął. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega znaczenie wskazanej linii orzeczniczej TSUE i podziela pogląd, że art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE nie może być interpretowany w sposób całkowicie wyłączający możliwość kontroli opłat pobranych w przeszłości. W szczególności z wyroków TSUE wynika, że organ regulacyjny nie może automatycznie uznać się za niewłaściwy wyłącznie z tego powodu, że opłaty mają charakter "historyczny". Nie oznacza to jednak, że każde żądanie przewoźnika kolejowego dotyczące opłat pobranych w przeszłości musi prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego o charakterze restytucyjnym. Z przywołanych wyroków TSUE nie wynika bowiem obowiązek ustanowienia przez państwa członkowskie szczególnego postępowania administracyjnego służącego całościowej rekalkulacji wszystkich opłat historycznych ani kompetencja organu regulacyjnego do wydawania rozstrzygnięć o charakterze odszkodowawczym lub restytucyjnym. Trybunał konsekwentnie podkreśla konieczność zapewnienia skutecznej kontroli regulacyjnej systemu opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej. Nie przesądza natomiast szczegółowego modelu proceduralnego, w jakim kontrola ta ma być realizowana, ani nie kreuje samodzielnie nowych kompetencji krajowych organów administracji. Kompetencje Prezesa UTK nadal muszą wynikać z prawa krajowego i nie mogą być konstruowane wyłącznie w drodze wykładni rozszerzającej prawa Unii Europejskiej. W tym kontekście istotne znaczenie ma także charakter żądania sformułowanego przez Spółkę. Wniosek z 12 stycznia 2022 r. nie dotyczył bowiem kontroli konkretnej aktualnej taryfy czy bieżącego sporu regulacyjnego, lecz obejmował dziewięć okresów rozliczeniowych przypadających na lata 2004–2012 i zmierzał do dokonania całościowej weryfikacji opłat już naliczonych i pobranych. Żądanie to miało więc charakter znacznie szerszy niż klasyczna kontrola regulacyjna przewidziana w dyrektywie 2012/34/UE. 6. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, jakoby organ przekroczył granice wstępnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, Prezes UTK nie rozstrzygał merytorycznie o zasadności roszczeń Spółki ani nie przesądzał o zgodności z prawem opłat pobranych przez [...]. Organ ograniczył się do oceny, czy istnieje podstawa prawna umożliwiająca prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie objętym wnioskiem. Stwierdzenie braku kompetencji organu do wydania określonego rodzaju decyzji nie stanowi rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, lecz element oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania. Gdyby przyjąć stanowisko prezentowane przez Skarżącą, organ byłby zobowiązany do prowadzenia pełnego postępowania administracyjnego nawet w sytuacji oczywistego braku podstawy kompetencyjnej, co pozostawałoby w sprzeczności z funkcją art. 61a § 1 k.p.a. 7. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca podnosi, że WSA nie odniósł się w sposób należyty do argumentacji dotyczącej wykładni art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE oraz powoływanego orzecznictwa TSUE. Zarzut ten nie może jednak odnieść skutku. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy pozwalające na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. WSA wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, przedstawił tok rozumowania oraz wyjaśnił, dlaczego podzielił stanowisko organu co do braku podstaw do wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd, iż kompetencje Prezesa UTK mają charakter regulacyjny i nie obejmują prowadzenia postępowań zmierzających do ponownego ustalania opłat pobranych wiele lat wcześniej. Sam fakt, że WSA nie odniósł się szczegółowo do wszystkich argumentów strony ani nie przeprowadził szerokiej analizy każdego z powołanych wyroków TSUE, nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, gdy uzasadnienie wyroku zawiera tak istotne braki, iż niemożliwa staje się kontrola instancyjna orzeczenia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że część orzeczeń TSUE powoływanych przez Skarżącą w toku postępowania kasacyjnego została przywołana po raz pierwszy w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2026 r. Okoliczność ta nie ma jednak decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nawet uwzględnienie kierunku wykładni prezentowanego w tych orzeczeniach nie prowadzi do przyjęcia istnienia po stronie Prezesa UTK kompetencji do prowadzenia postępowania w zakresie objętym żądaniem Spółki — co szczegółowo uzasadniono powyżej w ramach oceny zarzutów materialnoprawnych. Tym samym Skarżąca nie wykazała, aby podnoszone uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów zarzuty procesowe skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. 8. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE poprzez jego błędną wykładnię, polegającą – według Skarżącej – na wadliwym przyjęciu, że przepis ten odnosi się wyłącznie do opłat, które mają zostać uiszczone przez przewoźnika kolejowego, a nie obejmuje opłat już pobranych przez zarządcę infrastruktury. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej trafnie zwraca uwagę na ewolucję orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącego zakresu kompetencji krajowych organów regulacyjnych w sprawach opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej. W szczególności w późniejszych wyrokach TSUE, powołanych przez skarżącą również w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2026 r., zaakcentowano, że sam fakt pobrania opłaty lub upływu okresu obowiązywania taryfy nie może automatycznie prowadzić do wyłączenia właściwości organu regulacyjnego. Dotyczy to zwłaszcza wyroków TSUE: z 27 października 2022 r., C-721/20 DB Station & Service, z 7 marca 2024 r., C-582/22 Länderbahn oraz z 22 maja 2025 r., C-538/23 OBB-Infrastruktur. Z orzeczeń tych wynika, że art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE należy interpretować w sposób zapewniający skuteczną kontrolę regulacyjną systemu opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, także w odniesieniu do opłat pobranych w przeszłości. TSUE wskazał w szczególności, że właściwość organu regulacyjnego nie może zależeć wyłącznie od tego, czy sprawa została wniesiona przed upływem okresu obowiązywania taryfy czy po jego zakończeniu. Nie oznacza to jednak, że stanowisko prezentowane przez Skarżącą zasługuje na uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca dokonuje bowiem nadmiernie rozszerzającej interpretacji wskazanych orzeczeń TSUE, utożsamiając dopuszczalność kontroli regulacyjnej opłat historycznych z istnieniem po stronie Prezesa UTK kompetencji do prowadzenia postępowania odpowiadającego zakresowi żądania objętego wnioskiem z 12 stycznia 2022 r. Należy podkreślić, że żądanie Spółki nie ograniczało się do zakwestionowania konkretnej taryfy lub pojedynczej opłaty w ramach bieżącego sporu regulacyjnego. Wniosek obejmował dziewięć kolejnych okresów rozliczeniowych przypadających na lata 2004–2012 oraz zmierzał do dokonania kompleksowej rekalkulacji opłat pobranych przez [...], ustalenia ich "prawidłowej" wysokości oraz – pośrednio – stworzenia podstawy do dochodzenia roszczeń finansowych związanych z ich pobraniem. Tak zakreślone żądanie wykracza poza klasyczny model kontroli regulacyjnej przewidziany w dyrektywie 2012/34/UE. W powoływanych przez Skarżącą orzeczeniach TSUE akcentowano konieczność zapewnienia skutecznej kontroli zgodności systemu opłat z prawem Unii Europejskiej, jednak Trybunał nie przesądził, że państwa członkowskie zobowiązane są do ustanowienia szczególnego postępowania administracyjnego służącego kompleksowej rekalkulacji historycznych opłat i wydawaniu decyzji restytucyjnych o skutkach finansowych. W szczególności z wyroku C-721/20 DB Station & Service wynika, że organ regulacyjny nie może całkowicie wyłączyć swojej właściwości jedynie dlatego, że opłaty zostały już pobrane. Nie oznacza to jednak, że organ krajowy ma obowiązek prowadzenia każdego postępowania żądanego przez przewoźnika, niezależnie od zakresu kompetencji przyznanych mu przez prawo krajowe. Podobnie w wyroku C-582/22 Länderbahn TSUE podkreślił konieczność zachowania skuteczności mechanizmu kontrolnego przewidzianego w art. 56 dyrektywy, lecz nie stwierdził, że przepis ten samodzielnie kreuje po stronie organu regulacyjnego kompetencję do wydawania decyzji o charakterze restytucyjnym lub odszkodowawczym. W tym kontekście istotne znaczenie ma również charakter kompetencji Prezesa UTK wynikających z u.t.k. Kompetencje te mają przede wszystkim charakter regulacyjny i nadzorczy. Służą zapewnieniu niedyskryminacyjnego dostępu do infrastruktury kolejowej oraz zgodnego z prawem funkcjonowania rynku kolejowego. Nie można natomiast z obowiązujących przepisów wyprowadzić jednoznacznej normy przyznającej Prezesowi UTK kompetencję do prowadzenia postępowania mającego na celu kompleksowe ustalenie prawidłowej wysokości opłat pobranych kilkanaście lat wcześniej i wywołanie skutków restytucyjnych pomiędzy uczestnikami rynku. Nie sposób również pominąć, że opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej nie mają charakteru podatkowego ani klasycznie publicznoprawnego. Są one świadczeniami o charakterze regulowanym, pobieranymi przez zarządcę infrastruktury kolejowej – [...] – a nie przez organ administracji publicznej. Prezes UTK nie jest beneficjentem tych opłat ani stroną stosunków rozliczeniowych pomiędzy przewoźnikiem a zarządcą infrastruktury. Okoliczność ta dodatkowo przemawia przeciwko przyjęciu, że organ regulacyjny dysponuje generalną kompetencją do ponownego ustalania wysokości świadczeń pobranych w przeszłości przez inny podmiot rynku. Nie można także tracić z pola widzenia, że skarżąca opiera swoją argumentację w znacznej mierze na wyroku TSUE z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10 Komisja przeciwko Polsce, dotyczącym wadliwej implementacji dyrektywy 2001/14/WE w zakresie zasad kalkulacji opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej. Trafnie jednak wskazał WSA, że wyrok ten nie stanowi samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rekalkulacji opłat pobranych w przeszłości. Orzeczenie to stwierdzało niezgodność określonych elementów krajowego modelu kalkulacji opłat z prawem Unii Europejskiej, nie kreowało jednak indywidualnego roszczenia o charakterze restytucyjnym ani nie ustanawiało szczególnej kompetencji Prezesa UTK do wydawania decyzji dotyczących historycznych rozliczeń pomiędzy przewoźnikiem a zarządcą infrastruktury. Nie można również podzielić stanowiska Skarżącej, jakoby art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE posiadał bezpośredni skutek w zakresie umożliwiającym samodzielne wykreowanie nowych kompetencji organu administracji publicznej. Nawet przy przyjęciu szerokiej wykładni tego przepisu pozostaje aktualna zasada, zgodnie z którą kompetencje organów administracji muszą wynikać z prawa krajowego i nie mogą być domniemywane ani konstruowane wyłącznie w drodze wykładni rozszerzającej. Dyrektywa może wpływać na sposób interpretacji prawa krajowego, jednak nie może prowadzić do całkowitego pominięcia granic kompetencyjnych wynikających z ustaw krajowych. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w realiach niniejszej sprawy organ zasadnie uznał brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie to nie oznacza generalnego wyłączenia możliwości kontroli zgodności z prawem opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej pobranych w przeszłości. Oznacza jedynie, że żądanie sformułowane przez Spółkę, obejmujące kompleksową rekalkulację opłat z lat 2004–2012 w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UTK, nie znajduje dostatecznej podstawy kompetencyjnej w obowiązujących przepisach prawa krajowego. W konsekwencji nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Nawet uwzględniając najnowszą linię orzeczniczą TSUE, zarzut kasacyjny nie podważa skutecznie zasadniczej podstawy rozstrzygnięcia, jaką był brak jednoznacznej kompetencji Prezesa UTK do prowadzenia postępowania odpowiadającego zakresowi żądania objętego wnioskiem Spółki. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za nieuzasadnione. 9. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty procesowe i materialnoprawne zostały bowiem oparte na błędnym założeniu, iż art. 56 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy samodzielnie kreuje po stronie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego kompetencję do prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do kompleksowej rekalkulacji opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej pobranych w latach 2004–2012. Poglądu tego nie można podzielić. Wprawdzie z najnowszego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że kontrola regulacyjna może obejmować również opłaty pobrane w przeszłości, jednakże orzeczenia te nie ustanawiają obowiązku prowadzenia każdego postępowania inicjowanego przez przewoźnika ani nie stanowią samoistnej podstawy kompetencyjnej do wydawania przez krajowy organ regulacyjny rozstrzygnięć o charakterze restytucyjnym. Kompetencje Prezesa UTK muszą wynikać z obowiązujących przepisów prawa krajowego i nie mogą być wyprowadzane wyłącznie w drodze rozszerzającej wykładni prawa Unii Europejskiej. W realiach niniejszej sprawy trafnie zatem przyjęto, że żądanie Spółki wykraczało poza zakres ustawowo określonych kompetencji Prezesa UTK. Okoliczność ta uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że zaskarżone postanowienie organu odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. 10. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmującą wynagrodzenie pełnomocnika organu według norm przepisanych.