II GSK 486/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1613/21 w sprawie ze skargi U. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr BP.501.1636.2020.0164.DL1.1641 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od U. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Decyzją z 18 sierpnia 2020 r. znak WITD.DI.0152.10028/45/20 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 1, 7, 11 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm. - dalej jaki UTD) oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do UTD, nałożył na U. Sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za stypizowane pod lp. 2.11 załącznika nr 3 do UTD naruszenie w postaci wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy. Wyjaśnił, że 20 lipca 2020 r. na ul. [...] we W. przeprowadzono kontrolę pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] kierowanego przez pana O. T., pojazdem tym przewoźnik U. SP. z o.o. w W. wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób - przewóz okazjonalny samochodem osobowym zarejestrowanym na 5 osób łącznie z kierowcą. Podczas kontroli ustalono, że kierujący nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontrolni umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa zawartej z przewożonym pasażerem. II. Po rozpoznaniu odwołania spółki, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z 15 kwietnia 2021 r. znak BP.501.1636.2020.0164.DL1.1641 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. III. Wyrokiem z 25 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1613/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję GITD. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka zaskarżając go w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 PPSA oraz art. 3 § 1 PPSA poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 PPSA oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 PPSA, polegające na błędnym rozpoznaniu i dokonaniu oceny prawnej podniesionej przez Skarżącą w skardze zarzutu iż "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b) nie jest tożsamy z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. Poz. 1414 ze zm.), ("Ustawa o Transporcie") oraz błędnym ustosunkowaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, iż art. 5 b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc nie mogą być stosowane wobec jednostek; 2. art. 1 § 1 i 2 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, iż pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" - zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 Ustawa o Transporcie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" - zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, iż Skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywała ona krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadała stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5 b ust. 1 pkt 1 Ustawy o Transporcie; II. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 Ustawy o Transporcie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku Skarżąca - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wyroku, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 Ustawy o Transporcie), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania; 2. art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b Ustawy o Transporcie w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów Ustawy o Transporcie doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym; 3. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt II.2 petitum, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami; 4. ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do Skarżącej, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a Ustawy o Transporcie wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją; 5. art. 7 a, art. 8 oraz art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 92 a ust. 1 i ust. 7 oraz lp. 1.5 i Ip. 1.12 załącznika nr 3 do Ustawy o Transporcie - poprzez nich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarżąca popełniła również naruszenia polegające na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7 a i art. 8, w wymaganym terminie. Skoro licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem. osobowym, nie uprawniała Skarżącej do dokonania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryteriów konstrukcyjnych przewidzianych art. 18 ust. 4 a Ustawy o Transporcie i bez spełnienia wymogów z art. 18 ust. 4 b, to Skarżąca nie miała obowiązku zgłaszania samochodu osobowego, którym dokonany był przewóz pasażerów do powyższej licencji. Bezpodstawne jest stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o konieczności zgłaszania przedmiotowego samochodu osobowego do licencji oraz wyposażenia kierowcy w wypis tej licencji; 6. poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5 b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie może być zastosowany wobec strony postępowania U. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE - na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek. Jednocześnie, w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w pkt 8 uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej strona wniosła, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, albowiem w ocenie Skarżącej regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, obu zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W każdym przypadku zawnioskowała o orzeczenie o kosztach postępowania. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 ustawy procesowej. VII. W niniejszej sprawie istotą sporu jest to, czy słusznie nałożono na skarżącą kasacyjnie spółkę, pomimo posiadania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, karę pieniężną za wykonywanie przewozu okazjonalnego osób samochodem osobowym niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a UTD. Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że wzorem innych tego rodzaju spraw, sformułowano w niej 4 grupy zarzutów, chociaż nie sposób nie zwrócić w tym miejscu uwagi, że pomimo ich bardzo rozbudowanej struktury i wielowątkowości podnoszonych w nich zagadnień, w istocie problem sprowadza się do stwierdzenia, że posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, spółka nie może być w żaden sposób ograniczana (zwłaszcza wymogami konstrukcyjnymi samochodu osobowego, a w konsekwencji dalszymi wymogami związanymi ze zgłoszeniem pojazdu do licencji), gdyż wykonując swoje uprawnienia korzysta z udzielonej jej licencji w analogiczny sposób, jak przewiduje to licencja na przewóz osób taksówką, zaś przewóz okazjonalny jest zupełnie inną formą przewozu. Nie można do niej zatem stosować ograniczeń wynikających z przewozu okazjonalnego. Jak więc wskazano powyżej, w środku odwoławczym w istocie poruszane są 4 kwestie. Pierwsza, dotyczy niewłaściwego - w ocenie strony - odniesienia się do zarzutu skargi, wskazującego na zasadnicze różnice (brak tożsamości) pomiędzy pojęciem "krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" a "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym", jak również błędnego ustosunkowania się do zarzutu dotyczącego technicznego charakteru art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 UTD. Druga, odnosi się już stricte do zagadnienia technicznego charakteru wskazanych przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b UTD), braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej oraz w związku z tym niewłaściwej odmowy ich zastosowania w sprawie. Trzecia, dotyczy niezgodności z konstytucją zastosowanych przez organy i WSA przepisów ustawy o transporcie drogowym, bowiem ograniczają one podmioty gospodarcze takie jak skarżąca, co narusza jej konstytucyjnie chronione prawa. Czwarta, dotyczy natomiast twierdzenia strony, że inne uprawnienia daje licencja na wykonywanie krajowego transportu osób samochodem osobowym, a inne pozostałe rodzaje licencji, tj. na wykonywanie transportu pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy na przewóz taksówką. VIII. Odnosząc się zatem do wskazanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (w kontekście braku oceny różnic we wskazanych przez stronę formach przewozu, czy nienależytego odniesienia się do kwestii techniczności przepisów UTD) należy przypomnieć, że przepis ten może być rozważany jako podstawa uchylenia zaskarżonego wyroku wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna np. brak w nim oceny prawnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się m.in. w tym, że jego adresatem, oprócz stron postępowania, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy poprzez wniesienie skargi kasacyjnej zainicjowana zostanie jego kontrola. Inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów użytych przez Sąd pierwszej instancji dla wykazania zasadności wydanego orzeczenia. Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia zgoła innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego orzeczenia. Należy w tym kontekście również wskazać, że jakkolwiek za posiadające pewną wartość, zwłaszcza porządkującą schemat wypowiedzi, uznać należy odnoszenie się przez WSA do zarzutów skargi czy innych pism stron, niejako "krok po kroku" (z zastosowaniem metody: zarzut >> stanowisko wobec niego), to jednak nie jest to ani prawem narzucone rozwiązanie, ani też nie będzie ono w każdej sytuacji konieczne, a nawet pożądane (zwłaszcza wobec inflacji oczywiście niezasadnych zarzutów skargi, na które sąd pierwszej instancji odpowiada poprzez przedstawianie rzeczowej oceny istoty sprawy, faktów i norm mających w niej zastosowanie). WSA nie jest zatem zobowiązany do analizowania "krok po kroku" wszystkich uchybień podnoszonych w skardze i kolejnego ich omawiania, w oderwaniu przede wszystkim od całokształtu rozpatrywanego problemu. Wystarczające jest, aby z uzasadnienia wyroku wynikało wyjaśnienie zajętego stanowiska i ocena podniesionych uchybień w kontekście obowiązku kontroli zaskarżonego aktu, także w pewnym ogólnym całokształcie sformułowanych zarzutów i istoty kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych. Możliwe jest więc zbiorcze (niejako problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi zamiast ich osobnego omawiania. W niniejszej sprawie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., pomijając w istocie niewyjaśnione przez stronę jego powiązanie z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., utożsamiane jest przez autorkę skargi kasacyjnej z brakiem rozpoznania i dokonania właściwej oceny prawnej podniesionego zarzutu skargi, zgodnie z którym "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" nie jest tożsamy z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym". Twierdzenie tego rodzaju, a ściślej oceny różnic pomiędzy poszczególnymi rodzajami wykonywanego transportu drogowego, należy jednak dokonywać z perspektywy przepisów prawa materialnego. Strona w rzeczywistości kontestuje w tym zarzucie stanowisko WSA wyrażone względem podstaw jej ukarania i nie zgadza się z przypisaną jej odpowiedzialnością. Niemniej jednak, niezależnie od powyższego należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał ten zarzut skargi (dotyczący - mówiąc w skrócie - relacji pomiędzy licencją na samochody osobowe a przewozem okazjonalnym), co wynika przede wszystkim z zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, dlaczego skarżąca, posiadając licencję na krajowy transport drogowy osób samochodem osobowym nie może de facto i de iure sięgać po formy świadczenia tego przewozu zastrzeżone ściśle dla taksówek i że wykonuje przewóz okazjonalny, w dodatku bez spełnienia wymagań dla tego rodzaju transportu. To zaś, że strona próbuje w sposób wyrywkowy i oderwany od wskazywanego sensu ustawowego podziału licencji przewozowych, interpretować wypowiedź WSA, nie może mieć znaczenia w sprawie. Tak samo, jak nie ma znaczenia to, że strona nie dostrzega różnicy pomiędzy licencjami, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1-3 UDP i próbuje tworzyć konstrukcje prawne nieznane ustawie. Wadliwe jest także twierdzenie strony, że WSA błędnie ustosunkował się do zarzutu, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 UTD stanowią przepisy techniczne i nie powinny być stosowane. Po pierwsze, zarzut ten w istocie ma charakter materialny (strona kwestionuje bowiem "błędne ustosunkowanie się" do podniesionego w skardze uchybienia). Po drugie, WSA wyjątkowo obszernie i przede wszystkim trafnie odniósł się do kwestii "techniczności" przepisów ustawy o transporcie drogowym, jednoznacznie odrzucając taki ich charakter, czego strona nie akceptuje. Zwalczanie oceny w tym zakresie nie może się jednak odbywać poprzez wskazywanie na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. IX. Przechodząc od oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego (nr II.1-II.4) oraz zarzutu procesowego (nr I.2), w istocie kwestionującego przyjętą przez WSA ocenę art. 4 pkt 1 i 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 UTD Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wspólnym mianownikiem szeregu podniesionych przez stronę uchybień, dotyczących - mówiąc w pewnym uproszczeniu - wadliwego rozumienia przez organy i WSA zakresu licencji na wykonywanie krajowego transportu osób samochodem osobowym, są podnoszone na ich gruncie naruszenia przepisów art. 4 pkt 1, 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 UTD, zwłaszcza w powiązaniu z naruszeniem art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Odnosząc się do tych zarzutów - których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie - należy odwołać się przede wszystkim do znaczenia konsekwencji wynikających z treści art. 4 pkt 1 i 11 UTD, które dla potrzeb stosowania wymienionej ustawy definiują pojęcia "krajowego transportu drogowego" oraz "przewozu okazjonalnego". "Krajowym transportem drogowym" jest więc podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju [...], a zasadnicze wymogi podjęcia i wykonywania tak rozumianego "krajowego transportu drogowego" w zakresie przewozu osób określa art. 5b ust. 1 UTD, w świetle którego wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania właściwej licencji. Z przywołanej regulacji prawnej wynika więc, że wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego - a jest nim również niewątpliwie, co wynika z systematyki wewnętrznej ustawy oraz konwencji językowej, którą w analizowanym zakresie operuje ustawodawca, "przewóz okazjonalny" rozumiany, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego - może odbywać się wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji, albowiem odmienne zastrzeżenie nie wynika z ustawy o transporcie drogowym. Co przy tym nie mniej istotne, z art. 5c UTD wynika, że w odniesieniu do licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 UTD ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w odniesieniu do licencji w zakresie przewozu osób taksówką (art. 5b ust. 1 pkt 3), co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z art. 6 tej ustawy. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się chociażby do art. 6 ust. 4 i zawartego w nim zastrzeżenia - którego odpowiednika ze zrozumiałych powodów nie zawiera art. 5c - a w tym kontekście, także do art. 11 tej ustawy, który określa z kolei konieczną treść udzielanych licencji, a ponadto do art. 11b i art. 11c UTD, które odnoszą się do kwestii cen za przewozy taksówkami oraz stawek taryfowych, a w tym względzie do podmiotów właściwych do ich ustalania. Konsekwencją powyższego - jak w pełni zasadnie należy przyjąć - jest więc rozwiązanie, z którego wynika, że licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 2 UTD), albowiem licencje te są wydawane na różne rodzaje działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z 21 października 2009 r. sygn. akt II GSK 143/09), a w konsekwencji rozwiązania prawne, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień wynikających z omawianych licencji, a więc innymi słowy zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką. Wnioskując z przeciwieństwa należy wskazać, że w odniesieniu do warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, o ich istnieniu trzeba wnioskować na podstawie nie dość, że przywołanych powyżej przepisów art. 6 - w tym ust. 4 - art. 11, art. 11b i art. 11c UTD, to również na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (art. 2 pkt 33 i 43) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (zob. § 24). Jeżeli zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 1 UTD, warunkiem koniecznym wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym jest uzyskanie odpowiedniej licencji - co nie jest równoznaczne z posiadaniem licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (art. 12 ust. 2 UTD) - zaś wykonywaniem przewozu drogowego osób charakteryzującym się cechami krajowego transportu drogowego (art. 4 pkt 1 UTD), jest również przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a więc innymi słowy "przewóz okazjonalny" (art. 4 pkt 11 UTD), to trzeba stwierdzić, że szczegółowe warunki wykonywania tak właśnie zdefiniowanego przewozu osób samochodem osobowym i tym samym warunki wykonywania uprawnień z licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy, zostały szczegółowo - oraz odrębnie w relacji do warunków wykonywania przewozu osób taksówką, pod którą w istocie chce podszywać się skarżąca spółka - określone w art. 18 ust. 4b UTD. Jakkolwiek z zestawienia ust. 4a oraz 4b art. 18 UTD wynika, że ustawodawca nie wyklucza możliwości wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem osobowym - a więc takim, który może nie być przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą - to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku, o czym trzeba wnioskować nie dość, że na podstawie konwencji językowej którą operuje stanowiąc w tej mierze, że "dopuszcza się przewóz okazjonalny [...]", to również - jeżeli nie przede wszystkim - na podstawie szczegółowych wymogów jego wykonywania określonych w pkt 2 ust. 4b art. 18 przywołanej ustawy, których tylko i wyłącznie kumulatywne ziszczenie się stanowi konieczny warunek uznania tak wykonywanego (okazjonalnego) przewozu osób samochodem osobowym za zgodny z przepisami prawa. Wykonywany przez stronę skarżącą przewóz osób samochodem osobowym nie spełniał tych wymogów. Pojazd samochodowy, którym przewóz ten był realizowany z całą pewnością nie był pojazdem zabytkowym. Co więcej, kontrolowany przewóz osób - który nie był przy tym, przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym - nie był również wykonywany na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, ani też po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem, która jest regulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej (jakkolwiek dopuszcza się również wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa). Tym samym okoliczności towarzyszące zawarciu umowy przewozu (zamówieniu usługi przewozu osób) przy wykorzystaniu funkcjonalności aplikacji - które kojarząc usługobiorcę z usługodawcą oraz informując o przewidywanej cenie za usługę, siłą rzeczy determinowały także sposób oraz termin zapłaty za jej wykonanie - nie sprzeciwiały się, a wręcz uzasadniały przypisanie stronie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a UTD, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, to jest naruszenia realizującego znamiona deliktu opisanego pod lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, a w konsekwencji, aby za to naruszenie nałożyć na stronę administracyjną karę pieniężną. W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest więc twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 UTD, które miałoby polegać na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. Co więcej, wobec treści oraz funkcji wymienionych przepisów prawa, w tym również wobec treści oraz funkcji art. 12 ust. 2, art. 6 - w tym ust. 4 - art. 11, art. 11b i art. 11c UTD nie sposób jest również twierdzić, że ustanowiona na ich gruncie regulacja prawna nie koresponduje z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, a wręcz, że narusza standard wyznaczony wskazaną regulacją konstytucyjną, dyskryminując skarżącą spółkę. Abstrahując od tego, że skarga kasacyjna całkowicie nieprecyzyjnie wyjaśnia na czym miałoby polegać naruszenia standardu wynikającego z wymienionych w niej wzorców konstytucyjnych, albowiem w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii oraz stanu prawnego nie czyni zadość temu wymogowi argumentacja osadzona na gruncie powszechnie przyjmowanego rozumienia przywołanej regulacji konstytucyjnej, trzeba podkreślić, że wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności reglamentowanej, co wobec przedmiotu oraz celów ustawy o transporcie drogowym - motywowanych m.in. potrzebą ochrony statusu (legalnie działających) przewoźników drogowych oraz ochrony praw pasażerów (art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4) - nie uzasadnia twierdzenia o jakimkolwiek ograniczeniu wolności prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odnoszącym się do wykonywania transportu drogowego, w tym w zakresie odnoszącym się do przewozu osób. Strona nie dostrzega, że chcąc działać "tak jak taksówka" nie może posługiwać się licencją "na samochody osobowe" a zobowiązana jest poddać się rygorom wymaganym dla uzyskania licencji "na taksówkę", tym bardziej, że ich ocena przekonuje, że nie są to wymagania nie do przebrnięcia (o charakterze zaporowym). Dzieje się tak przy tym pomimo próby deprecjacji tych racji, podjętej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zwłaszcza wskazywaniu na nieistotność różnic pomiędzy licencjami, czy wręcz ich całkowity brak. Przedsiębiorca taki jak spółka nie jest tym samym pozbawiony prawa, a w istocie rzeczy wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, a co za tym idzie wolności wyboru rodzaju tej działalności, tj. wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, albo pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, albo taksówką. Wymaga to jednak uzyskania odpowiedniej i dedykowanej rodzajowi tejże działalności licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 UTD, nie zaś posługiwania się inną licencją przy wykonywaniu rodzaju działalności, z którą prawo wiąże obowiązek posługiwanie się licencją z zupełnie innego zakresu. Jeżeli przy tym, wobec przedmiotu regulacji wymienionej ustawy oraz jej celów odwołać się do argumentu o zupełności tejże regulacji, to nie sposób jest również twierdzić, że wymienione rodzaje wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób ograniczają wolność prowadzenia działalności gospodarczej w omawianej dziedzinie. Rodzajów tejże działalności jest bowiem wiele. Jeżeli tak jest, to za nie mniej uzasadniony należy uznać wniosek, że ustawodawca konsekwentnie i nie bez uzasadnionych powodów oraz podstaw wprowadził rozwiązania prawne, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień z licencji udzielanych na wykonywanie przewozu osób, a więc innymi słowy zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, albo pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, albo taksówką. Wobec wolności wyboru przedsiębiorcy odnośnie do rodzaju działalności polegającej na wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, nie sposób jest więc twierdzić, że zróżnicowanie warunków wykonywania rodzajów tejże działalności, w jakikolwiek sposób narusza czy wręcz niweczy, wymogi konkurencji, czy też, że nie koresponduje z wymogami proporcjonalności. To więc strona skarżąca nie dostrzega, że posiadając licencję na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, obowiązującą na terenie całego kraju, wkracza w sposób nieuprawniony w zakres przeznaczony dla świadczenia usług na zasadzie licencji "na taksówkę", którą nie dysponuje, ale zakres tego rodzaju licencji w istocie realizuje, choć fakt ten neguje. O naruszeniu zasady proporcjonalności regulacji prawnej nie sposób jest wnioskować także na podstawie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ani też na podstawie formułowanych w tym względzie oczekiwań, czy błędnych ocen przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie. Prawo do prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza dowolności, zwłaszcza tam, gdzie ustawodawca przewiduje reglamentację w celu ochrony dóbr prawnych przewyższających dobro jakim jest wskazana wolność gospodarcza, nie tworząc przy tym warunków "nie do przejścia". Jeżeli więc strona skarżąca kasacyjnie legitymowała się licencją na wykonywanie krajowego przewozu osób samochodem osobowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 UTD), która - co należy podkreślić - nie uprawniała do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 2 UTD), zaś wykonywany przez nią na podstawie tej licencji przewóz osób samochodem osobowym nie był - co nie jest w sprawie sporne - przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym, co uzasadniało jego kwalifikowanie, jako przewozu okazjonalnego, to skarżąca spółka nie mogła zasadnie oczekiwać, że prowadzona przez nią działalność w zakresie przewozu osób samochodem osobowym będzie de facto traktowana, jako wykonywana w warunkach określonych w art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy i to mimo braku spełnienia podstawowego wymogu jej prowadzenia (brak odpowiedniej licencji) oraz braku spełniania szczegółowych warunków określonych przywołanymi powyżej przepisami prawa, a w konsekwencji nie mogła oczekiwać, że nie będą miały wobec niej zastosowania przepisy art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 UTD oraz ustanowione na ich gruncie wymogi wykonywania przewozu osób właściwym samochodem osobowym. Już zatem jedynie informacyjnie, dopełniając niejako całości, przywołać należy pogląd prawny wyrażony w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt C-434/15, w którym orzeczono, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, iż tego rodzaju usługę należy wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2000/31. Przytoczony wyrok TSUE potwierdził zatem prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącą jako usługi transportowej, podlegającej w tym przypadku rygorom polskiej regulacji, reglamentującej określone sposoby wykonywania tego rodzaju transportu, które są równe dla wszystkich i z łatwością dostępne. Skoro więc TSUE potraktował w tym przypadku firmę Uber jako podmiot wykonujący w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa) to oczywiste jest, że skarżąca jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera), również wykonywała usługę transportową, a przez to zastosowanie do niej znajdują wszystkie wymogi obowiązujące w kraju. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi również potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się jakiekolwiek kwestie konstytucyjne, które nie mogłyby zostać rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Jak już zaznaczano, wskazywane przepisy nie mogą być traktowane za naruszające Konstytucję RP. W sposób równy i niedyskryminujący określają zasady i warunki wykonywania transportu drogowego osób samochodami osobowymi. X. Konsekwencją uwag wskazanych w pkt IX niniejszego uzasadnienia za niezasadny należało uznać zarzut procesowy nr II.5 skargi kasacyjnej, wskazujący na "niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie", że spółka popełniła naruszenia z lp. 1.5 i 1.12 załącznika nr 3 do UTD. Strona twierdzi, że skoro posiadana przez nią licencja nie uprawniała do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem konstrukcyjnie do tego nieprzystosowanym, to nie można mówić o istnieniu obowiązku zgłoszenia tego rodzaju pojazdu do posiadanej licencji, a także wyposażeniu kierowcy w jej wypis. Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny przede wszystkim dlatego, że strona nie została ukarana w tej sprawie za naruszenie z lp. 1.5 i 1.12 załącznika nr 3 do UTD, zatem zarzut ten jest przeniesiony z innej sprawy. Niezależnie jednak od tego, nawet przyjmując, że strona nie zgłosiła auta i nie wyposażyła kierowcy w wypis z licencji, należy wskazać, że mogłaby zostać za to, w okolicznościach sprawy, ukarana. Wobec braku znamion innych rodzajów przewozu, spółka wykonywała w istocie przewóz okazjonalny, do czego - wbrew stanowisku prezentowanemu w omawianym zarzucie - mogła wykorzystywać posiadaną licencję, jednakże pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymagań przewidzianych przez prawo. W konsekwencji, świadczenie usługi przewozowej, będącej "przewozem okazjonalnym", implikuje także inne obowiązki, takie jak zgłoszenie pojazdu do posiadanej licencji oraz wyposażenie kierowcy w jej wypis. XI. Niezasadny jest także zarzut kasacyjny podnoszący zagadnienie technicznego charakteru norm wywodzonych z art. 5b ust. 1 i art. 18 ust. 4a i 4b UTD (nr II.6 skargi kasacyjnej). Z zarzutu tego nie wynika, jakie względy miałyby uzasadniać techniczny charakter powołanych norm w rozumieniu art. 1 pkt 2 i pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, na które to przepisy zdaje się powoływać strona skarżąca kasacyjnie, choć nie wyraża tego w skardze kasacyjnej. W zasadzie zarzut ten nie został, poza jego przywołaniem, w żaden sposób uzasadniony. Usługi przewozu osób, w tym usługi przewozów okazjonalnych nie są usługami w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. W szczególności nie podważono skutecznie stanowiska odnośnie do oceny art. 1 pkt 2 tej dyrektywy (pojęcia "usługi", "na odległość", "drogą elektroniczną", czy na "na indywidualne żądanie odbiorcy usług"), a także słuszności twierdzenia, że taką samą definicje usługi zawiera obecnie obowiązująca dyrektywa (UE) nr 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (ujednolicenie) (Dz.U.UE.L.2015.241.1), w art. 1 ust. 1 lit b. Strona, nie przedstawiając zbornego wyjaśnienia kwestii techniczności polskich norm ustawy o transporcie drogowym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, na którą się powołuje (np. z czego wynika i w czym się przejawia techniczny charakter polskich przepisów, dlaczego wymagana była notyfikacja), próbuje podważać stanowisko Sądu pierwszej instancji. Nadto, wobec obowiązku wykazania w zarzucie kasacyjnym sformułowanym na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. na czym miałaby polegać błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie prawa, skarga kasacyjna nie czyni zadość temu wymogowi, przez co nie poddaje się w tym zakresie pełnej weryfikacji. Poza stwierdzeniem, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie były notyfikowane Komisji Europejskiej przed ich wprowadzeniem, skarga kasacyjna nie zawiera żadnych szerszych wyjaśnień w tym zakresie. Nie jest bowiem takim wyjaśnieniem jednozdaniowe wskazanie, że art. 18 ust. 4a i 4b UTD nakładają na przewoźników okazjonalnych bardzo restrykcyjny wymóg, istotnie ograniczający możliwość swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób. Twierdzenie to pozostaje jednak gołosłowne, zwłaszcza jeżeli zestawi się je z wyjaśnieniem motywów sięgnięcia przez ustawodawcę do mechanizmu różnicowania licencji, o którym mowa w art. 5b ust. 1 UTD oraz łatwości ich uzyskiwania (brak istnienia warunków zaporowych). XII. Reasumując, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).