III SA/Lu 695/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi B. Stowarzyszenia S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 października 2025 r., nr SKO.41/3368/PO/2025 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy sportowej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 30 października 2025 r., nr SKO.41/3368/PO/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z 23 września 2025 r., nr IGŚ.6850.5.2025 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2024 r., nr GPK.6850.2.2024 Burmistrz Miasta B. (dalej również jako "organ I instancji") odmówił B. ." (dalej jako "skarżący" lub "Stowarzyszenie") zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w B. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 1 września 2024 r., nr SKO.41/3505/PO/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Następnie 25 kwietnia 2025 r. Stowarzyszenie ponownie zwróciło się do Burmistrza Miasta B. o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy sportowej "[...]" zlokalizowanej w B. przy ul. [...]. Organ I instancji w toku postępowania zobowiązał skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego dopuszczenie strzelnicy do użytkowania. W odpowiedzi Stowarzyszenie wyjaśniło, że wezwanie jest bezpodstawne, ponieważ przepisy prawa nie obligują do przedłożenia tego rodzaju dokumentu. Pismem z 23 maja 2025 r. Burmistrz Miasta B. zawiadomił skarżącego, że wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie może zostać rozpatrzony w trybie postępowania uproszczonego, w związku z powyższym sprawa będzie prowadzona w trybie zwykłym, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Decyzją z 23 października 2025 r. Burmistrz Miasta B. odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy sportowej "[...]" zlokalizowanej w B., przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z 30 października 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że sprawa lokalizacji strzelnicy na części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w B. była już przedmiotem postępowania organu I instancji zakończonego decyzją z 5 sierpnia 2024 r., znak: GPK.6850.2.2024. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy (decyzja z 1 września 2024 r., nr SKO.41/3505/PO/2024). Zdaniem organu odwoławczego, pomimo podobnego przedmiotu postępowania zakres postępowania organu I instancji, który zmierzał do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym odnoszących się do statusu i możliwości użytkowania przedmiotowej strzelnicy, wykluczał stwierdzenie, że w sprawie zachodziły przesłanki wystąpienia powagi rzeczy osadzonej (res iudicata). W związku z tym Kolegium uznało, że możliwe było przeprowadzenie postępowania w sprawie i zakończenie jej wydaniem orzeczenia co do jej istoty. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485), broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Ustawa nie zawiera definicji strzelnicy i nie reguluje szczegółowo zasad organizowania i funkcjonowania strzelnic. W przepisie art. 46 ust. 1 powołanej ustawy zawarte jest jedynie postanowienie, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, zgodnie z którym prowadzący strzelnicę powinien w widocznym miejscu na strzelnicy umieścić m.in. decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do użytkowania stanowi przeszkodę do stwierdzenia, czy przedstawiony do zatwierdzenia regulamin strzelnicy będzie rzeczywiście spełniał wymogi związane z odpowiednim funkcjonowaniem strzelnicy. Istotne jest, że w sprawie o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ nie jest uprawniony ani do samodzielnego badania czy lokalizacja strzelnicy jest zgodna z obowiązującymi przepisami, ani też do samodzielnego badania czy faktycznie stanowi ona obiekt budowlany określony pojęciem strzelnica i czy obiekt ten spełnia wymogi w zakresie bezpieczeństwa. W toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ ma obowiązek dokonać ustaleń jedynie na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Jeśli w toku postępowania zostanie ustalone, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy – brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W innym przypadku w znaczeniu prawnym trudno mówić, aby przedmiotem postępowania była strzelnica jako obiekt budowlany, który powinien zostać poddany odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego. Organ podniósł, że z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524) wynika, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla lub obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definiuje z kolei obiekt budowlany jako każdy obiekt niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności m.in. budowle ziemne, obronne (fortyfikacje). Zatem pod pojęciem budowli należy rozumieć strzelnicę tzw. otwartą, czyli niestanowiącą odrębnego budynku, a więc taką jaka była przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, gdyż została urządzona przez człowieka i to nawet w przypadku, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystania, jak utrzymuje Stowarzyszenie, opisując ukształtowanie terenu przeznaczonego pod urządzenie spornej strzelnicy, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnica, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub z zainstalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Prowadząc więc postępowanie w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, organ powinien mieć wiedzę, że zatwierdza regulamin obiektu budowlanego prawidłowo zrealizowanego. Kolegium zauważyło, że nie budzi wątpliwości, że regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu niebędącego strzelnicą, ponieważ nie można zatwierdzić regulaminu miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, ale które nie jest strzelnicą. Burmistrz Miasta B. nie posiada kompetencji do zatwierdzania lokalizacji i użytkowania strzelnicy. W tym zaś zakresie ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, że strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. Organ odwoławczy podniósł, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341), dalej jako "rozporządzenie w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska" określają stosowne wymogi odnośnie lokalizacji strzelnic. Dodatkowe wymagania, poza przewidzianymi w art. 46 ustawy o broni i amunicji, dotyczące samej strzelnicy jako obiektu budowlanego mogą być ocenione w ramach procedur objętych prawem budowlanym. Skoro więc organ I instancji ustaliłby, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy lub zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Natomiast z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że stosownych zgód i pozwoleń dla przedmiotowego obiektu nie wydano. Nie dopuszczono go również do użytkowania w oparciu o stosowną decyzję organu budowlanego. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie: 1) art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako k.p.a., statuujących zasadę praworządności nakazującą administracji publicznej działanie jedynie w granicach ściśle wyznaczonych organom przez prawo kompetencji oraz na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego przekroczenie kompetencji organu administracji polegające na weryfikowaniu przez legalności procesu dopuszczenia strzelnicy do użytkowania, podczas gdy organ jest uprawniony wyłącznie do analizy treści regulaminu strzelnicy; 2) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, wskutek dokonania dowolnej a nie swobodnej oceny, w szczególności nieprawidłową ocenę konieczności spełnienia dodatkowych warunków formalnych wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy polegających na złożeniu odrębnych zgód administracji architektoniczno-budowlanej i organów ochrony środowiska dopuszczających strzelnicę do użytkowania, w sytuacji gdy obowiązek taki nie wynika z obowiązujących przepisów oraz poprzez bezpodstawne wezwanie skarżącego do przełożenia pozwolenia na użytkowanie strzelnicy; 3) art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie w realiach przedmiotowej sprawy, że w przypadku strzelnicy, która ma być jedynie urządzona z wykorzystaniem ukształtowania terenu i ruchomego wyposażenia, a nie zbudowana i w związku z tym podlega pod przepisy ustawy; 4) art. 47 ustawy o broni i amunicji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy może badać posiadanie przez wnioskodawcę uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu oraz posiadanie odpowiednich zgód (decyzji, pozwoleń), podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu ocena dokonywana przez organ I instancji ograniczona jest do samej treści złożonego regulaminu, a w aktualnym stanie prawnym organ I instancji wydając decyzję nie dopuszcza strzelnicy do użytkowania lecz jedynie zatwierdza regulamin oraz brak jest jakichkolwiek wymogów formalnych w zakresie treści wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy i koniecznych do niego załączników; 5) art. 46 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 1 ustawy o broni i amunicji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organem weryfikującym fakt poddania strzelnicy kontroli odpowiednich organów architektoniczno-budowlanych oraz organów ochrony środowiska jest organ właściwy do oceny regulaminu strzelnicy, podczas gdy zakres przedmiotowy powołanej ustawy obejmuje wyłącznie zasady funkcjonowania strzelnic, natomiast regulamin strzelnicy jako dokument o charakterze wewnętrznym odnosi się do praw i obowiązków prowadzącego strzelnicę i jej użytkowników jedynie w zakresie warunków korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią, sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy oraz zasad bezpieczeństwa, pozostawiając poza zakresem swojej treści jej właściwą lokalizację, proces budowy i kwestie związane z użytkowaniem strzelnicy, co stanowi nadawanie Burmistrzowi Miasta B. kompetencji wykraczających poza sferę wyraźnie określoną przepisem prawa; 6) art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy o broni i amunicji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organy samorządu są uprawnione do badania kwestii związanych z lokalizacją i budową strzelnicy; 7) art. 45, art. 46 i art. 47 ustawy o broni i amunicji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie w wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. Nr 18, poz. 234 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie w wzorcowego regulaminu strzelnic", polegające na uzależnieniu przez organ zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie warunków, co skutkowało błędną odmową zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, podczas gdy jego treść zawiera wszelkie niezbędne elementy wskazane w rozporządzeniu, a zatem brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Wobec tak postawionych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu – pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 27 listopada 2025 r. – na okoliczność braku możliwości uzyskania przez skarżącego żądanych dokumentów, tj. pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie i tym samym uznania, że strzelnica nie jest obiektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Zgodnie z przepisami powołanej ustawy broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach (art. 45). Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy (art. 46 ust. 1). Celem więc ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (art. 46 ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 1 powołanej ustawy zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Należy wyjaśnić, że istota zarzutów podniesionych w skardze sprowadza się zasadniczo do kwestii kwalifikacji strzelnicy jako obiektu budowlanego. W ocenie skarżącego w przypadku strzelnicy, która ma być jedynie urządzona z wykorzystaniem ukształtowania terenu i ruchomego wyposażenia, a nie zbudowana nie podlega pod przepisy ustawy Prawo budowlane. Zagadnienie odnoszące się do klasyfikacji strzelnicy otwartej w kontekście art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko oraz argumentację, że otwarta strzelnica sportowa, stanowi szczególną kategorię obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), jaką jest budowla ziemna (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) i jako taka wymaga oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 942/21, czy z 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 319/23). Wskazać bowiem należy, że strzelnica otwarta nigdy nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, zaś zawsze jest efektem działań człowieka adaptującego środowisko naturalne do realizacji własnych potrzeb, nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Urządzenia strzelnicy otwartej nie można też sprowadzać tylko do wykonania robót ziemnych. Jest to bowiem przedsięwzięcie złożone, mające na celu zapewnić funkcjonalność określonej lokalizacji jako strzelnicy, która musi być, poza wykonaniem prac ziemnych, odpowiednio zorganizowana, aby mogła być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, a jednocześnie bezpieczna dla jej użytkowników oraz tych osób, które znajdą się w pobliżu strzelnicy (por. również wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 241/25). Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic ustala wymagania w zakresie ochrony środowiska, jakie powinny być spełnione przy budowie i użytkowaniu strzelnic, z wyłączeniem strzelnic Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej oraz Służby Więziennej (§ 1). Konsekwentnie zatem w trakcie postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt dokonuje stwierdzenia, czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy posiada uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Jak trafnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17, "bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska". Co więcej, organ gminy właściwy w sprawie rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie jest uprawniony, aby samodzielnie rozstrzygać kwestie związane z legalnością powstania takiego obiektu w aspekcie uwzględnienia przepisów Prawa budowlanego czy też przepisów ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Nie znaczy to jednak, że jeśli właściwe do tego organy nie zajmą w tym przedmiocie stanowiska, to nie stanowi to żadnej przeszkody dla wydania decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy. Przeciwnie, kwestie te powinny zostać wyjaśnione i udowodnione przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu. Ponad wszystko, nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, iż sam fakt, że złożony razem z wnioskiem regulamin strzelnicy – zgodny ze wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia wykonawczego, stanowi wystarczającą przesłanką do jego zatwierdzenia. Stowarzyszenie na każdym etapie postępowania podnosiło, że organy orzekające w sprawie niewłaściwie zakwalifikowały strzelnicę objętą wnioskiem, tj. strzelnicę otwartą jako obiekt budowlany. W ocenie skarżącego prowadzenie strzelnicy otwartej nie wymaga uzyskania dodatkowych zezwoleń. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Sąd wskazuje, że strzelnica otwarta jest obiektem budowlanym, a konkretnie budowlą. Budowla to w myśl prawa budowlanego każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak budowle ziemne czy budowle sportowe. Jednym z istotnych elementów jest więc przeznaczenie takiego obiektu jako całości techniczno-użytkowej. Otwarta strzelnica wymaga więc potwierdzenia legalności jej lokalizacji i budowy, a w dalszej kolejności zgody właściwych organów na przystąpienie do użytkowania i zatwierdzenia regulaminu. W judykaturze podkreśla się, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Pojęcie obiektu budowlanego nie dotyczy tylko samego budynku, ale również budowli. Sądy administracyjne wskazują, że zgodnie z art. 3 pkt 3 powołanej ustawy budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. W orzecznictwie jako budowlę ziemną określa się budowlę o charakterze kubaturowym, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia, widoczną i obiektywnie istniejącą, spełniającą określoną rolę i stanowiącą całość techniczno-użytkową (zob. wyroki NSA: z 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/18; z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3318/17; z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2320/12). Sąd wskazuje, iż w obecnym stanie prawnym wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. Historycznie takiej kompetencji został pozbawiony na mocy ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 718). Do czasu wejścia w życie powyższej nowelizacji art. 47 ustawy o broni i amunicji obowiązywał w brzmieniu: "Dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta)." W literaturze podkreśla się, że zmiana tego przepisu polegająca na pozbawieniu organu wykonawczego gminy właściwości w zakresie rozstrzygania o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania miała na celu pełne skorelowanie przepisów ustawy o broni i amunicji z przepisami Prawa budowlanego, likwidując możliwość wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy wójtem, burmistrzem (albo prezydentem miasta) a organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (por. S. Szuster [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, LEX/el. 2003, art. 5). W tym zakresie w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt – w przypadku nieprzedstawienia takich dokumentów wraz z regulaminem – zdaniem Sądu jest więc uprawniony do sprawdzenia czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zatwierdziły lokalizację i budowę strzelnicy. Są to zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które wójt powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1097/19; z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22). Zaznaczenia wymaga, że kompetencja do weryfikacji istnienia takich zezwoleń nie jest tożsama z dokonaniem przez organ wykonawczy gminy czynności kontrolno-nadzorczych tych aktów i ocenę ich zgodności z prawem, a jedynie potwierdzenia, że takie zgody zostały wydane. Zgodzić się należy zatem z organem, że w trakcie postępowania strona nie tylko na wezwanie takich dokumentów nie przedstawiła, ale również nie wykazała, że w przypadku jej przedsięwzięcia nie ma konieczności np. uzyskania stosownej decyzji organu administracji budowlanej. Sąd podkreśla, że bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania - zgodnie z obowiązującym prawem - brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Strzelnica, niezależnie od tego, czy jest budynkiem, czy jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym. Nie stanowi bowiem terenu naturalnego, lecz składa się z elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej, nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic) oraz wyznaczone i odpowiednio wyposażone miejsce gromadzenia odpadów (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska). W konsekwencji też trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych. Należy zwrócić uwagę, że podczas rozprawy w dniu 14 maja 2026 r. członek władz Stowarzyszenia wyjaśnił, iż kulochwyty są każdorazowo rozstawiane przed strzelaniem i mają postać skrzyń wypełnionych piaskiem. Zatem jeden z kluczowych elementów zabezpieczających przez wydostaniem się pocisków poza obszar strzelnicy ma charakter mobilny, w tym sensie, że istnieje możliwość jego łatwego zdementowania i przeniesienia w inne miejsce. Wobec tego – w przypadku, gdy skrzynie z piaskiem nie są rozstawione, ale przechowywane pod zadaszeniem – wówczas nie mamy do czynienia ze strzelnicą. Analogicznie w przypadku ustawienia "mobilnych kulochwytów" i stanowisk strzeleckich w innym miejscu o podobnym ukształtowaniu terenu (wąwóz) – przyjmując argumentację skarżącego – również można byłoby zatwierdzić regulamin takiej "mobilnej strzelnicy". Raz jeszcze należy podkreślić, że otwarta strzelnica to szczególna kategoria obiektu budowlanego - budowla ziemna, wykorzystująca naturalne ukształtowanie terenu wraz z towarzyszącą infrastrukturą niezbędną dla prawidłowego i bezpiecznego użytkowania całości zgodnie z przeznaczeniem. O kwalifikacji strzelnicy jako obiektu budowlanego świadczy również wykładnia systemowa. Rozporządzanie Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132 poz. 1479 ze zm.) definiuje m.in. odkrytą garnizonową strzelnicę szkolną, zwaną dalej "strzelnicą garnizonową" – jako obiekt budowlany położony na obszarze garnizonu wojskowego, wyposażony w stałe budowle zabezpieczające i trwale oznaczone linie otwarcia ognia i linie celów, którego strefa strzelań nie jest całkowicie zakryta lub zadaszona, przeznaczony do strzelania z małokalibrowej broni osobistej, indywidualnej oraz zespołowej, a także z broni pokładowej wozów bojowych, z wykorzystaniem amunicji karabinowej o kalibrze nie większym niż 7,62 mm i amunicji pistoletowej o kalibrze nie większym niż 9 mm, wystrzeliwanej z prędkością początkową nie większą niż 1000 m/s i z energią początkową nie większą niż 3800 J. Również Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice odkryte Policji, Straży Granicznej i Służby Ochrony Państwa oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 919) definiuje "strzelnicę odkrytą" jako nieruchomość gruntową zabudowaną elementami budowlanymi oraz wyposażoną w infrastrukturę techniczną, przeznaczoną do zabezpieczenia realizacji szkolenia strzeleckiego polegającego na strzelaniu z broni palnej na terenie odkrytym, częściowo zakrytym stropem ze ścianami lub częściowo zadaszonym, wyposażonym w określone zabezpieczenia strefy strzelań przed wylotem pocisków poza strzelnicę i powstawaniem rykoszetów oraz zaplecze techniczne. Jak przewiduje § 3 wskazanego rozporządzenia - konstrukcję budowlaną strzelnicy, jej infrastrukturę specjalistyczną oraz zabezpieczenia wykonuje się zgodnie z projektem budowlanym, uwzględniającym potrzeby szkoleniowe i charakterystyki balistyczno-energetyczne używanej broni palnej i amunicji, z zapewnieniem właściwej odporności na przebicie, określeniem odpowiednich współczynników bezpieczeństwa i ograniczenia występowania zjawiska rykoszetowania oraz z zachowaniem geometrii bezpieczeństwa strzelnicy. Elementy strzelnicy oraz zaplecza technicznego, w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych oraz ochrony przeciwpożarowej, spełniają wymagania przewidziane w przepisach dotyczących obiektów budowlanych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zwanej dalej "ustawą", oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Podobnie w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o inwestycjach w zakresie budowy strzelnic realizowanych przez uczelnie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1906) przewidziano, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji, tj. roboty budowlane, dostawy lub usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy strzelnic realizowanych przez uczelnie wydaje wojewoda właściwy ze względu na miejsce inwestycji. Również w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2025 r, poz. .707 ze zm.) przez budowlę należy rozumieć obiekt niebędący budynkiem, wymieniony w załączniku nr 4 do ustawy, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. We wskazanym załączaniu zawarto pod poz. 28 takie obiekty jak przekrycie namiotowe, powłoka pneumatyczna, strzelnica, kiosk uliczny, pawilon sprzedaży ulicznej, pawilon wystawowy - trwale związane z gruntem. Z przytoczonych wyżej względów zarzuty skargi, w zakresie naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, Sąd uznał za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził także innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również innych przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 k.p.a. (postępowanie uproszczone). W postępowaniu uproszczonym znajdują zastosowanie regulacje statuujące instytucję milczącego załatwienia sprawy, tj. przepisy rozdziału 8a w dziale II, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 163b § 3 k.p.a.). Jak wskazuje się w doktrynie art. 163b § 3 k.p.a. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a., pozwalającym na załatwienie sprawy milcząco (zob. Przybysz Piotr Marek w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 163b). Zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a., sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Stosownie do treści art. 122c § 1 k.p.a., milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W przypadku gdy organ przed upływem terminu do załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu, milczące załatwienie sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia. Jeżeli podanie nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach lub jest konieczne doprecyzowanie treści żądania, stosuje się przepis art. 64. Termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania (art. 122c § 2 k.p.a.). Instytucja milczącego załatwienia sprawy przewiduje, że skutek w postaci pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku strony następuje z mocy prawa. W aktach sprawy zamieszcza się adnotację o milczącym załatwieniu sprawy, wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną. Przy czym, jak wynika z art. 122f § 1 k.p.a. na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Przepis art. 163e § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że w postepowaniu uproszczonym postępowanie dowodowe jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie. W ramach postępowania uproszczonego ustawodawca ograniczył zakres postępowania wyjaśniającego, stanowiąc w art. 163e § 1 k.p.a. o materiale dowodowym zgłoszonym przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dowodach możliwych do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych danych. Dyspozycja przepisu art. 163d k.p.a. daje możliwość prowadzenia przez organ postępowania z pominięciem przepisów o postępowaniu uproszczonym, jeżeli uwzględnienie nowych okoliczności powołanych przez stronę w toku postępowania jest istotne dla wyniku tego postępowania, a ich uwzględnienie doprowadzi do jego wydłużenia, o czym organ niezwłocznie zobligowany jest poinformować stronę. W ocenie Sądu informacja, o której mowa w art. 163d k.p.a. może przyjąć również formę zawiadomienia. Należy zauważyć, że organ, uznając, że okoliczności sprawy są na tyle zróżnicowane, że poprzestanie na dowodach zgłoszonych oraz zebranych w oparciu o art. 163e § 1 k.p.a. byłoby sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, ma jednak obowiązek dalszego poprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia sprawy. Natomiast w art. 163d k.p.a. nie został uregulowany mechanizm przejścia z trybu uproszczonego do trybu zwykłego, a jedynie zobowiązanie do poinformowania strony o dalszym prowadzeniu postępowania w trybie zwykłym. Żaden przepis prawa nie przewiduje w jakiej powinno nastąpić takie powiadomienie, wobec czego – oprócz wskazanego w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2025 r. sygn. II GSK 462/25 niezaskarżalnego postanowienia - należy także dopuścić możliwość przejścia do tego trybu poprzez skierowanie do wnioskodawcy pisemnej informacji o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie zwykłym, z uwagi na charakter dostrzeżonych braków. Powiadomienie w takiej formie musi być natomiast skierowane do strony niezwłocznie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wniosek strony o zatwierdzenie regulaminu spornej strzelnicy wpłynął do organu I instancji 25 kwietnia 2025 r. Do wniosku dołączono regulamin strzelnicy, plan strzelnicy, wykaz sygnałów alarmowych, dokumentację badań geotechnicznych nr [...], zgłoszenie budowy zadaszeń na działce [...] z dnia 2 lipca 2024 r. wraz z potwierdzeniem braku wniesienia sprzeciwu oraz zlecenie wykonania pomiarów. W związku z powyższym 12 maja 2025 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków we wniosku, poprzez doręczenie dokumentu potwierdzającego dopuszczenie strzelnicy do użytkowania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Jednocześnie zawiadomieniem z dnia 23 maja 2025 r. Burmistrz Miasta B. poinformował skarżącego, że postępowanie prowadzone będzie w dalszym toku w trybie zwykłym. W ocenie Sądu treść zawiadomienia uzasadniała ocenę, iż w sprawie dokonane zostało poinformowanie strony umożliwiające odstąpienie od prowadzenia postępowania w trybie uproszczonym, o którym mowa w art. 163d k.p.a. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna, o czym Sąd orzekł jak w sentencje na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143).