II GSK 471/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Nowego Sącza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 4/21 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Nowego Sącza na akt nadzoru Wojewody Małopolskiego z dnia 21 października 2020 r. nr WI-V.8170.16.2019 w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 4/21 oddalił skargę Prezydenta Miasta Nowego Sącza (dalej: Skarżący, Prezydent) na zarządzenie Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda) z 21 października 2020 r. nakazujące Prezydentowi - jako organowi zarządzającemu ruchem i będącego zarządcą drogi – w terminie do 7 dni od dnia otrzymania nakazu, zmianę organizacji ruchu na ul. Zakładników w Nowym Sączu, polegającą na ustawieniu znaku B-18 - zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t, na wlocie tej ulicy od strony ul. Węgierskiej, czym ograniczono możliwość prowadzenia działalności gospodarczej i naruszono interes ogólnospołeczny przedsiębiorców prowadzących działalność przy ul. Zakładników poprzez usunięcie znaku B-18 (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t), dopuszczając w ten sposób do ruchu wszystkie pojazdy obsługujące wszystkich przedsiębiorców mających zakłady przy ul. Zakładników w Nowym Sączu z jednoczesnym ograniczeniem prędkości pojazdom ciężarowym do 20 km/h za pomocą znaku B-33 z tabliczką T-23b. Z wyrokiem powyższym nie zgodził się Prezydent i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. oraz 134 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I Instancji poprawnej kontroli zastosowania przez organ przepisów postępowania, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I Instancji, iż organ nadzorczy nie przeprowadził wymaganego postępowania dowodowego, a skutkiem tego nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego, jak również niewskazaniu przez Sąd dowodów i podstaw faktycznych, dla których Sąd uznał rozstrzygnięcie organu za właściwe, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. oraz 134 p.p.s.a poprzez zaniechanie przez Sąd I Instancji poprawnej kontroli zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, a skutkiem naruszenie i tych przepisów, tj. art. 10 ust. 2 oraz ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 z późn. zm.; dalej: p.r.d.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w interesie indywidualnym, wbrew interesowi ogólnospołecznemu. W związku z powyższymi zarzutami wnosił o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zarządzenia Wojewody Małopolskiego z 21 października 2020 r.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie organ powołał argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec związania Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, nie spełnia ona bowiem powyższych wymogów. Jest ona wadliwa zarówno gdy chodzi o sformułowanie procesowych i materialnoprawnych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa procesowego, sformułowany w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej, należało uznać za nieuzasadniony. Zarzut naruszenia prawa procesowego został ograniczony do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA prawidłowej kontroli zastosowania przez organ przepisów postępowania i niedostrzeżenie, że Wojewoda nie przeprowadził wymaganego postępowania dowodowego, czym w rezultacie nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego, a do tego Sąd I instancji nie wskazał dowodów i podstaw faktycznych, dla których uznał rozstrzygnięcie organu za właściwe. Należy podnieść, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy, zatem jego naruszenie następuje w wyniku innych naruszeń prowadzących do podjęcia przez sąd błędnego rozstrzygnięcia. Takie naruszenia jednak nie zostały wykazane przez kasatora. Skarżący kasacyjnie Prezydent podnosił naruszenie art. 134 p.p.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. Należy podnieść, że zarzut naruszenia przepisów postępowania został niestarannie sformułowany, bowiem przepis art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych – paragrafów, a art. 3 – z czterech paragrafów, a § 2 podzielony jest dodatkowo na kilka punktów i jednostki te zawierają różnorodną treść normatywną. Prezydent zaś nie wskazał, która jednostka redakcyjna ww. przepisu została naruszona i wobec tego powinna zostać powołana w podstawie skargi kasacyjnej. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1084/23; opubl. podobnie jak pozostałe orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, skoro kasator nie zgłosił skutecznie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to w konsekwencji należy uznać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest właściwy. Podobnym błędem konstrukcyjnym jest obarczony zarzut zgłoszony w pkt 2.petitum skargi kasacyjnej – niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż nie tylko że podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. bez wskazania konkretnych jednostek ww. przepisów, którym uchybiono, a do tego powołane reguły są przepisami kwalifikowanymi do przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a.) albo przepisów ustrojowych (art. 3 p.p.s.a.), to w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 oraz ust. 10 p.r.d. poprzez błędne zastosowanie i w rezultacie akceptację rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego Wojewodę w interesie indywidualnym i wbrew interesowi ogólnospołecznemu, zdaniem NSA, Prezydent ograniczył się do polemiki ze stanowiskiem WSA i Wojewody, nie przedstawiając na poparcie swojej tezy, argumentów merytorycznych lecz argumentów odwołujących się do ustaleń faktycznych, których jak wyżej opisano nie podważył skutecznie. Przepis art. 10 ust. 10 p.r.d. stanowi, że organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, Skarżący kasacyjnie pomija w argumentacji, że sporna ul. Zakładników w Nowym Sączu jest drogą bez przejazdu. Wzdłuż tej drogi zostało zlokalizowanych szereg przedsiębiorstw (legalnie) i transport do nich/z nich pojazdami o rzeczywistej masie całkowitej poniżej 3,5 tony (jak wprowadził Prezydent w wyniku zmiany organizacji ruchu) mógłby uniemożliwiać prowadzenie działalności gospodarczej, a co najmniej w istotnym stopniu ją ograniczyć. Prezydent nie podważył opinii Wojewody i WSA, że wprowadzona przez niego zmiana organizacji ruchu doprowadziłaby w rezultacie do naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej, wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP. Jeżeli przedsiębiorstwa były właścicielami nieruchomości przy spornej ulicy, to zmieniona organizacja ruchu miałaby też negatywny, nieuzasadniony wpływ na ich prawo własności doprowadzając do ograniczenia korzystania z niego. Ponadto wykorzystywanie przez przedsiębiorców pojazdów o masie do 3,5 tony, wobec braku możliwości wyjechania z ww. ulicy drugą stroną, w rzeczywistości tylko prowadziłoby do zwiększenia natężenia ruchu, a tym samym pogorszenia bezpieczeństwa spornej drogi. Jednocześnie miałoby to negatywny wpływ na opłacalność działalności przedsiębiorców, zmuszając ich albo do zwiększania liczby obsługujących ich pojazdów, a w konsekwencji poruszających się po spornej drodze, albo występowania o zezwolenia na przejazd pojazdów o masie rzeczywistej przekraczającej 3,5 tony (raz - wiążących się z kosztami, a po drugie – wydanie zezwoleń uzależnione byłoby od uznania organu). Należy zauważyć, że na spornej drodze obowiązywał już ustawowy wyjątek, gdyż dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej poruszającego się pojazdu nie mógł przekraczać 8 ton, a zasadą przyjętą w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.) jest ruch po drogach publicznych pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 ton. W konsekwencji przyjęta przez Prezydenta forma organizacji ruchu na ul. Zakładników w Nowym Sączu nie wprowadzała żadnych ograniczeń dla osób poruszających się pojazdami osobowymi o rzeczywistej masie do 3,5 tony, np. mieszkańców ulicy, przy jednoczesnym braku podania uzasadnienia dla ograniczenia (w zasadzie wyłączenia) możliwości poruszania się głównie przedsiębiorców poprzez wprowadzenie zakazu opartego na masie rzeczywistej pojazdu, a nie wprowadzenia ograniczenia związanego z dozwoloną prędkością poruszania się dla pojazdów ciężarowych – jak uczynił Wojewoda, gdyż poruszanie się po spornej ulicy nadal jest możliwe dla wszystkich pojazdów, oczywiście w zachowaniem reguł ustawowych. Wobec powyższego, w ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał właściwej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego będącego przedmiotem skargi. Kierując się powyższym, skargę kasacyjną Prezydenta należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.