II GSK 444/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2483/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 lipca 2021 r. nr BP.5530.116.2020.0949.BTM.2482 w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2483/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (organ) z dnia 2 lipca 2021 r., nr BP.5530.116.2020.0949.BTM.2482, w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 5 listopada 2020 r., BTM-WWu.513.2272.2019.1843.46540, oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. W dniu 13 maja 2009 r. udzielono skarżącemu licencji uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o nr. [...] (numer blankietu [...]) z terminem ważności od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 7 kwietnia 2054 r. Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. organ wezwał skarżącego do przedstawienia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania: wniosku o zmianę osoby zarządzającej transportem – formularz LR10, oświadczenia osoby zarządzającej transportem (OC), kserokopii certyfikatu kompetencji zawodowych osoby zarządzającej transportem, informacji z Krajowego Rejestru Karnego (wymagana forma – oryginał ważny 3 miesiące od daty wystawienia) i oświadczenia (ON) osoby zarządzającej transportem, informacji z Krajowego Rejestru Karnego (wymagana forma – oryginał ważny 3 miesiące od daty wystawienia) i oświadczenia (ON) przedsiębiorcy, oświadczenia dotyczącego bazy eksploatacyjnej (formularz OB), wykazu pojazdów wykorzystywanych w transporcie międzynarodowym na podstawie licencji wspólnotowej (formularz WPC) oraz dokumentów potwierdzających posiadanie sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego w całości taboru. Powyższe wezwanie doręczono skarżącemu w dniu 7 stycznia 2020 r. Skarżący nie udzielił na nie odpowiedzi. Pismem z dnia 4 lutego 2020 r. organ wyznaczył skarżącemu 2-miesięczny termin na uregulowanie zaistniałej sytuacji w związku z niedostarczeniem dokumentów wskazanych w poprzednim wezwaniu oraz ryzykiem, że przedsiębiorca nie spełnia wymogów określonych w art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (rozporządzenie 1071/2009) w zakresie posiadania rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich, dobrej reputacji, wymaganych kompetencji zawodowych oraz odpowiedniej zdolności finansowej umożliwiającej prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 10 lutego 2020 r. Skarżący nie udzielił na nie odpowiedzi. Pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji. Decyzją z dnia 5 listopada 2020 r. organ cofnął skarżącemu ww. licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że skarżący, mimo wezwania, nie przedstawił w terminie zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 dokumentów potwierdzających spełnianie wymogów określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na pisma z dnia 11 grudnia 2019 r. oraz z dnia 4 lutego 2020 r. ani na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 26 sierpnia 2020 r. Dopiero po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego z dnia 6 października 2020 r. przedłożył dokumenty żądane przez organ w pierwszym wezwaniu. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji wskazał, że organ naruszył art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą mógł nie rozpatrzyć merytorycznie dokumentacji nadesłanej przez skarżącego w celu wykazania spełniania wymogów z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 przed wydaniem przez organ decyzji I instancji, choć po upływie terminów wynikających z 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009. Sąd wyjaśnił, że termin określony w art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 jest w istocie terminem wiążącym właściwy organ. Jeżeli nie dotrzyma tego terminu, a przedsiębiorca przed wydaniem przez organ decyzji wykaże, że spełnia wymogi określone w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, zawieszenie lub cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego stałoby w sprzeczności z treścią art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009. Stąd też w ocenie Sądu I instancji organ był zobligowany do merytorycznej oceny nadesłanej przez Skarżącego dokumentacji w niniejszej sprawie. Jak podniósł WSA, organ przed wydaniem decyzji I instancji dysponował dokumentacją, na podstawie której mógł dokonać realnej oceny, czy skarżący spełniał wymogi z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, czego jednak nie uczynił. Tym samym – zdaniem WSA – organ nie ustalił w dokładny sposób stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrując całego materiału dowodowego, tj. dokumentacji nadesłanej przez skarżącego, i nie ustalił, czy skarżący spełniał wymogi wynikające z 3 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, a mimo to cofnął skarżącemu licencję. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 13 ust. 1 lit. b w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ na dzień wydania decyzji w I instancji powinien zbadać, czy skarżący spełnia przesłanki z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, biorąc pod uwagę dokumenty przesłane przez niego dnia 22 października 2020 r., podczas gdy organ wyznaczył skarżącemu termin wynikający z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 na uregulowanie sytuacji związanej z niespełnianiem wymogu określonego w art. 3 ust. 1 w wymiarze "nieprzekraczającym sześciu miesięcy", tj. termin dwumiesięczny (będący terminem nieprzekraczającym sześciu miesięcy), który to termin upłynął dnia 3 czerwca 2020 r., a zatem nie może być w tym przypadku mowy o obowiązku badania przez organ dokumentów przesłanych przez skarżącego po upływie maksymalnego, sześciomiesięcznego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009. Warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1071/2009 przewoźnikowi wyznacza się termin nieprzekraczający sześciu miesięcy, gdy "(...) uregulowanie sytuacji wymaga od przedsiębiorcy wykazania [podkreślenie organu], że posiada rzeczywistą i stałą siedzibę", co oznacza, że obowiązkiem przewoźnika jest nie tylko uregulowanie sytuacji, ale również wykazanie uregulowania sytuacji w wyznaczonym terminie; 2. art. 13 ust. 3 w zw. z ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że z treści art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 wynika spoczywający na organach prowadzących postępowanie obowiązek zakończenia postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia lub zawieszenia zezwolenia (licencji) "nie później niż z upływem terminów, o których mowa w ust. 1 (...)" przy jednoczesnej konieczności uwzględnienia wobec przewoźników terminów maksymalnych przewidzianych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 - to jest terminu wyznaczonego przez organ zgodnie z dyspozycją powyższego przepisu, co nie jest możliwe do zrealizowania przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), a także prawa strony postępowania administracyjnego do czynnego uczestnictwa w postępowaniu i prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 13 ust. 3 w zw. z ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 wskazuje, że istotą odwołania się w tym przepisie do art. 13 ust. 1 jest wyznaczenie maksymalnego terminu, do którego upływu organ powinien wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie; co istotne, z treści art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 wynika, że organ "może" określić termin na uregulowanie sytuacji przez przedsiębiorstwo (nie ma nakazu); 3. art. 13 ust. 1 lit. a, b i c w zw. z ust. 3 rozporządzenia 1071/2009, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że skoro do przedstawienia dokumentów doszło po upływie maksymalnego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1071/2009 ale przed wydaniem decyzji w I instancji, to organ miał obowiązek dokonać analizy tych dokumentów, podczas gdy niewykazanie spełnienia przez skarżącego wymogów w maksymalnym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1071/2009 stanowi wystarczającą podstawę do cofnięcia skarżącemu licencji, dlatego merytoryczna analiza dokumentów przesłanych po upływie 6 miesięcy nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia; 4. art. 7a ust. 3 pkt 2, 3 i 6, art. 83 ust. 1, art. 90 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d), art. 3 ust. 1 lit. a, b, c i d, art, 5, art, 6 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1 i 8, art. 13 ust. 1 lit. a, b i c, art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009, pkt 7 i pkt 21 preambuły do rozporządzenia 1071/2009, § 2 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 września 2014 r. w sprawie danych i informacji, które przewoźnik drogowy jest obowiązany przekazywać do organu w związku z prowadzoną działalnością w zakresie przewozu drogowego (rozporządzenie z 2014 r.), poprzez ich pominięcie przez Sąd I instancji jako istotnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która to decyzja jest zgodna z tymi wzorcami normatywnymi, a w rezultacie nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że skarżący zobowiązany był wykazać, iż spełnia wszystkie wymogi określone w art. 3 rozporządzenia 1071/2009, w terminach wyznaczonych przez organ; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ, wydając decyzje w obu instancjach, nie rozpatrzył merytorycznie całości dokumentacji przedłożonej przez skarżącego w celu ustalenia, czy skarżący spełnia wymogi z art. 3 rozporządzenia 1071/2009, podczas gdy organ, dwukrotnie rozpatrując sprawę, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zaistniałego stanu faktycznego, w tym do argumentacji skarżącego, a zatem nie doszło w omawianym przypadku do naruszenia przez organ przywołanych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w sytuacji niezastosowania się przez skarżącego do wyznaczonego terminu z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, jak i terminu maksymalnego wynikającego z tegoż artykułu, co zostało precyzyjnie wyjaśnione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art, 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy miały obowiązek dokonania analizy dokumentów przesłanych jako załącznik do "wniosku o odnowienie 5-letniego terminu ważności wypisów z licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy" jako odpowiedzi na wezwanie organu złożone po upływie dwumiesięcznego terminu, jak i maksymalnego sześciomiesięcznego terminu, podczas gdy dla oceny braku spełnienia przez skarżącego wymogów z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 wystarczy już okoliczność, iż w związku z koniecznością dysponowania bazą eksploatacyjną skarżący nie złożył w terminie oświadczenia OB dotyczącego bazy eksploatacyjnej, które to oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia zostało sporządzone dopiero w dniu 14 października 2020 r., przesłane do organu w dniu 20 października 2020 r. i wpłynęło do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego w dniu 22 października 2020 r., tym samym już po upływie maksymalnego 6-miesięcznego terminu z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako niepozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała uwzględnieniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że w zakresie przywołanych wzorców materialnoprawnych są one uzasadnione. 4. Odnosząc się w sposób całościowy oraz zbiorczy do wyartykułowanych w pkt I.1.-I.4. petitum skargi kasacyjnej spornych zagadnień wykładniczych na tle treści normatywnej wynikającej z art. 13 ust. 1 lit. b) w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a) i art. 5 ust. 1 oraz art. 13 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 ze zm.; "rozporządzenie nr 1071/2009"), należy wskazać, że uregulowana w powyższych przepisach procedura zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego zakłada wyodrębnienie dwóch etapów, dla których końcowym momentem zamykającym weryfikację spełniania przez przedsiębiorcę wymogów określonych w art. 3 rozporządzenia nr 1071/2009 jest upływ maksymalnych terminów 6-miesiecznych, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a-c) cyt. aktu. O ile więc na początkowym etapie analizowanej procedury samo podejrzenie (istnienie "ryzyka") niespełniania wymogów określonych w art. 3 rodzi po stronie właściwego organu obowiązek przekazania przedsiębiorcy informacji w tym przedmiocie (swoistego ostrzeżenia) w celu podjęcia przez ten podmiot odpowiednich działań eliminujących stwierdzone ryzyko, o tyle brak usunięcia powyższego stanu, potwierdzony przez organ określonymi dowodami niespełniania co najmniej jednego z warunków, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009 ("co najmniej jeden z tych wymogów nie jest już spełniany"), implikuje uruchomienie kompetencji fakultatywnej do wdrożenia drugiego etapu (etapu sanacyjnego) powyższej procedury, w ramach którego dla przedsiębiorcy zostaje otwarta możliwość przywrócenia stanu spełniania naruszonego lub naruszonych warunków materialnoprawnych wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, zanim organ ten zastosuje jedną z sankcji określonych w art. 13 ust. 3 ww. rozporządzenia. W tym celu właściwy organ może jednokrotnie wezwać (lub wielokrotnie wzywać) przedsiębiorcę do "uregulowania" sytuacji związanej z niespełnianiem wymogów określonych w cyt. art. 3 ust. 1, określając odpowiedni termin (terminy) "na uregulowanie tej sytuacji", w granicach maksymalnego terminu 6-miesięcznego (zob. art. 3 ust. 1 lit. a-c), z tym zastrzeżeniem, że w razie stwierdzenia, że ryzyko niespełniania ww. wymogów zostało już zrealizowane w momencie przystąpienia do weryfikacji ich spełniania (a więc "przedsiębiorca nie spełnia już wymogów określonych w art. 3"), organ ten może od razu przystąpić do określenia terminu (terminów) na "uregulowanie sytuacji". Jeżeli jednak dojdzie do bezskutecznego upływu terminu lub terminów określonych (wyznaczonych) przez właściwy organ na podstawie art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009, to – niezależnie od dalszych zmian w stanie sprawy – organ ten, zgodnie z art. 13 ust. 3 ww. rozporządzenia, jest zobowiązany do zastosowania właściwej sankcji zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, przyjmując za miarodajny moment orzekania w sprawie cofnięcia (zawieszenia) powyższego uprawnienia dzień upływu ww. terminu (terminów) określonych na podstawie art. 13 ust. 1, nieprzekraczający 6 miesięcy. W tym sensie związane z kompetencją do zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wyrażenie normatywne "nie później niż z upływem terminów, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu" należy zatem rozumieć jako moment zakończenia terminu materialnoprawnego na uregulowanie przez uprawnionego przedsiębiorcę "sytuacji niespełniania wymogów określonych w art. 3", a nie jako termin końcowy do wykonania przez właściwy organ kompetencji wyznaczonej w art. 13 ust. 3. Ten ostatni przepis stanowi zatem wyjątek od zasady aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji, wymagając przyjęcia – jak już wskazano – jako miarodajnego momentu orzekania dnia zakończenia biegu terminów, o których mowa w art. 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W związku z powyższym stanowiskiem interpretacyjnym trzeba uznać, że wydanie przez kontrolowane organy na podstawie art. 13 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 lit. b) oraz w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a) i art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009 decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia stronie skarżącej (decyzja organu I instancji z dnia 5 listopada 2020 r.) już po upływie terminu sześciu miesięcy (dzień zakończenia ww. terminu: 3 października 2020 r.) na uregulowanie sytuacji związanej z posiadaniem przez przedsiębiorcę "rzeczywistej i stałej siedziby" nie miało znaczenia dla oceny legalności wykonania powyższej kompetencji sankcyjnej, podobnie jak fakt, że już po upływie powyższego terminu strona skarżąca przedłożyła organowi I instancji (22 października 2020 r.) dokumenty mające wskazywać, że wymogi określone w art. 3 ust. 1 lit. a) i art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009 zostały spełnione. Kontrolowany Sąd Wojewódzki – akceptując wadliwą wersję wykładni art. 13 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 lit. b) oraz w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a) i art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009 – nie zauważył ponadto, że dokumenty przedłożone przez stronę skarżącą (wniosek wraz z załącznikami), w tym dotyczące posiadania "rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich" (art. 3 ust. 1 lit. a), zostały opatrzone datą 14 października 2020 r., a więc brak było podstaw do wnioskowania, że przed upływem maksymalnego terminu sześciu miesięcy na "uregulowanie sytuacji" w tym zakresie strona przywróciła stan spełniania powyższego wymogu. 5. Zaprezentowana powyżej wykładnia jest zgodna z celami i funkcjami regulacji wynikającej zarówno z rozważanego rozporządzenia nr 1071/2009, jak również rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1055 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, (WE) nr 1072/2009 i (UE) nr 1024/2012 w celu dostosowania ich do zmian w transporcie drogowym (Dz.U.UE. L. z 2020 r. Nr 249, str. 17; "rozporządzenie 2020/1055"). Zgodnie z motywami (7) i (12) rozporządzenia nr 1071/2009 państwo członkowskie siedziby powinno sprawdzać, czy przedsiębiorca nieprzerwanie spełnia warunki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu, tak, aby w razie konieczności właściwe organy tego państwa członkowskiego miały możliwość podejmowania decyzji o zawieszeniu lub cofaniu zezwoleń, które pozwalają temu przedsiębiorcy prowadzić działalność na rynku. Należyte przestrzeganie i wiarygodna kontrola warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego wymagają od przedsiębiorców prowadzenia działalności gospodarczej w sposób rzeczywisty i ciągły. Z kolei uczciwa konkurencja i transport drogowy odbywający się w pełnym poszanowaniu przepisów wymagają jednolitego poziomu nadzoru i monitorowania w państwach członkowskich. Organy krajowe odpowiedzialne za nadzorowanie przedsiębiorców i ważności ich zezwoleń odgrywają w tym względzie zasadniczą rolę, w razie potrzeby powinny zatem podejmować odpowiednie środki, zwłaszcza w najpoważniejszych przypadkach, poprzez zawieszanie lub cofanie zezwoleń lub stwierdzanie niezdolności do wykonywania zawodu zarządzających transportem, którzy nagminnie ignorują przepisy lub wykazują w tym względzie brak dobrej woli. Dany środek powinien być uprzednio należycie rozpatrzony pod kątem zasady proporcjonalności. Wcześniej przedsiębiorca powinien jednak zostać upomniany; należy mu również wyznaczyć racjonalny termin na uregulowanie sytuacji przed zastosowaniem takich sankcji (por. także motyw 21 oraz art. 22 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy kontrolowane organy zrealizowały w sposób wystarczający cele regulacyjne wynikające z powyższych motywów, kierując nie tylko właściwe "ostrzeżenie" do strony skarżącej, lecz także wyznaczając odpowiedni termin na "uregulowanie sytuacji" związanej z niespełnianiem wymogu "rzeczywistej i stałej siedziby". Podejście organów było także zgodne z motywami (6) i (7) rozporządzenia 2020/1055. W powyższym akcie prawodawca unijny, zmieniając rozporządzenie nr 1071/2009 (w tym art. 13), podniósł, że w celu zwalczania zjawiska wykorzystywania tzw. firm "skrzynek pocztowych" oraz zagwarantowania uczciwej konkurencji i równych warunków na rynku wewnętrznym, konieczne jest zapewnienie, aby przewoźnicy drogowi mający siedzibę w danym państwie członkowskim faktycznie i w sposób ciągły przebywali na jego terytorium oraz prowadzili działalność transportową z tego państwa. W związku z tym oraz w świetle zdobytych doświadczeń konieczne jest doprecyzowanie i wzmocnienie przepisów dotyczących istnienia rzeczywistej i stałej siedziby, unikając przy tym wprowadzania nieproporcjonalnych obciążeń administracyjnych. Ponadto, faktyczne przebywanie w sposób ciągły w państwie członkowskim siedziby powinno w szczególności oznaczać wymóg, aby dany przedsiębiorca wykonywał przewozy z wykorzystaniem odpowiedniego sprzętu technicznego znajdującego się w tym państwie członkowskim (por. także motyw 8). 6. Uwzględnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego, o których mowa w pkt I.1.-I.4., skutkowało stwierdzeniem zasadności instrumentalnie z nimi powiązanych zarzutów naruszenia prawa procesowego (pkt II.1.-II.2.), które trafnie wyeksponowały błędną ocenę legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji jako konsekwencję wadliwej wykładni prawa materialnego. 7. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb uchylenia zaskarżonego wyroku oraz prawomocnego i ostatecznego oddalenia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 2