II GSK 443/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1742/22 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1742/22 uwzględnił wniesioną przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 lutego 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł, z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegającego na braku: a) orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz b) braku orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy – na podstawie art. 92a ust. 8 oraz lp. 4.2 i 4.3 zał. nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490, zwanej dalej u.t.d.). W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Orzekające organy błędnie przyjęły, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 92 ust. 10 u.t.d., zgodnie z którym jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do u.t.d., stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do u.t.d., w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. (a więc tę z art. 92a ust. 7 u.r.d., czyli z zał. nr 3 do u.t.d.). Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W trakcie kontroli drogowej w dniu [...] r., o godz. [...] w [...] na ul. [...] poddano kontroli drogowej samochód osobowy marki [...] o numerze rej. [...], którym kierował M. K., wykonujący w imieniu i na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., przewóz pasażera, który zamówił kurs z ul. [...] na ul. [...], za pomocą aplikacji [...], uiszczając cenę (8 zł); pasażer nie otrzymał paragonu. Pojazd nie był oznakowany jako taksówka, nie posiadał taksometru. Posiadał tylko kasę rejestrującą. Kierowca nie okazał w trakcie kontroli licencji na przewóz osób, ani też orzeczeń: lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku kierowcy. Oględziny telefonu pasażera wskazywały, że usługa transportowa była wykonywana na rzecz i w imieniu T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Przebieg kontroli utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] r., nr [...]. Ten sam protokół posłużył organom do wymierzenia T. kary w odrębnym postępowaniu decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 grudnia 2020 r., nr [...], w wysokości 12 000 zł, z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegającego na: wykonywaniu transportu bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W ocenie Sądu I instancji w zawisłej sprawie, zaszedł przypadek z art. 92a ust. 10 u.t.d., bowiem Spółka T. tym samym czynem z dnia [...] r. dopuściła się deliktów określonych w zał. nr 3 (lp. 1.1 i 2.11) oraz w zał. nr 4 (lp. 4.2 i 4.3). Oznacza to, że powinna odpowiadać tylko za czyny wyliczone w lp. 1.1 i 2.11 zał. nr 3 do u.t.d., co już miało miejsce bowiem wydano wobec niej ww. odrębną decyzję w tej sprawie. Jedno zachowanie (jedno działanie, "jedno zdarzenie w przyjętych ramach miejscowo-czasowych"; s. 8 uzasadnienia wyroku I instancji) Spółki T. wypełniło znamiona deliktów z obydwu załączników do u.t.d., więc nie mogło dojść do ukarania za czyn z zał. nr 4 do u.t.d. Sąd I instancji skonkludował, że za czyny z zał. nr 3 do u.t.d. Spółka T. została ukarana jako wykonująca transport, natomiast za czyn z zał. nr 4 do u.t.d. jako wykonujący "inne czynności związane z tym przewozem" i wskutek kumulacji w jej zachowaniu znamion deliktów z zał. nr 3 i zał. nr 4 do u.t.d., winna odpowiadać wyłącznie za czyny z zał. nr 3 do u.t.d. Z wyrokiem nie zgodził się Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 2 i 10 u.t.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 92a ust. 10 u.t.d. powinien być zastosowany, podczas gdy nie doszło do popełnienia czynu, który stanowiłby równocześnie naruszenie określone w zał. nr 3 i 4 u.t.d.; przepis ten nie oznacza wyłączenia karalności za wszystkie ujawnione naruszenia opisane w zał. nr 4 do u.t.d. tylko z powodu popełnienia naruszenia z zał. nr 3 do u.t.d.; przepis art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. dopuszcza niezależnie od siebie wymierzenie kary z zał. nr 3 i 4 do u.t.d. za różne rodzaje aktywności: wykonywanie przewozu, zarządzanie transportem, czynności związane z przewozem oraz zarządzanie transportem. Te inne czynności to również przewóz okazjonalny (s. 5 skargi kasacyjnej), który wykazano wobec skarżącej. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 2 i 10 u.t.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 92a ust. 10 u.t.d. powinien być zastosowany, podczas gdy nie doszło do popełnienia czynu, który stanowiłby równocześnie naruszenie określone w zał. nr 3 i 4 u.t.d.; przepis ten nie oznacza wyłączenia karalności za wszystkie ujawnione naruszenia opisane w zał. nr 4 do u.t.d. tylko z powodu popełnienia naruszenia z zał. nr 3 do u.t.d.; przepis art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. dopuszcza niezależnie od siebie wymierzenie kary z zał. nr 3 i 4 do u.t.d. za różne rodzaje aktywności: wykonywanie przewozu, zarządzanie transportem, czynności związane z przewozem oraz zarządzanie transportem. Te inne czynności to również przewóz okazjonalny (s. 5 skargi kasacyjnej), który wykazano wobec skarżącej. Niekwestionowanym jest w sprawie, że skarżąca w dniu 26 maja 2020 r. dopuściła się czterech czynów stanowiących delikty podlegające ukaraniu karą pieniężną przewidzianą przez u.t.d. Za dwa z naruszeń została ukarana decyzją GITD z dnia 4 grudnia 2020 r., nr [...] (wymierzającą karę 12 000 zł), bowiem wykazano względem niej, że popełniła delikty określone w art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 1.1 zał. nr 3 (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji) i lp. 2.11 zał. nr 3 (wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.) do u.t.d. Na tle badanej aktualnie sprawy GITD wymierzył skarżącej karę w wysokości 2 000 zł za dwa kolejne delikty popełnione tego samego dnia, określone w art. 92a ust. 2 u.t.d. polegające na: a) wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (lp. 4.2 zał. nr 4 do u.t.d.) i b) wykonywaniu transportu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (lp. 4.3 zał. nr 4 do u.t.d.). Niekwestionowanym jest również to, że delikty z obydwu spraw: [...] i [...] różniły się i stanowiły cztery (dwa w pierwszej ze spraw i dwa w drugiej) odmienne naruszenia prawa. Spór sprowadza się zatem do wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w zakresie znaczenia użytego tam terminu "czyn". W ocenie Sądu I instancji i skarżącej, przeszkoda do ukarania za delikty objęte zał. nr 4 u.t.d. pojawia się już przez to, że tę samą osobę ukarano za zachowanie odpowiadające dowolnemu z deliktów objętych listą zał. nr 3 do u.t.d. W przekonaniu GITD zbieżność zachowań, które rodzą przeszkodę w kumulacji kar pieniężnych zachodzi tylko wówczas jeżeli opis konkretnego czynu z zał. nr 3 i 4 do u.t.d. sobie wzajemnie odpowiada. Sama zbieżność czasowa obu odmian zachowań tego samego podmiotu oraz zamieszczenie ich w innych załącznikach do ustawy – nie jest wystraczająca do uniknięcia spiętrzonej odpowiedzialności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwalony już w orzecznictwie tego Sądu pogląd w zakresie wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d., zgodnie z którym samo formalne ulokowanie różnych zachowań skonsumowanych tym samym czynem, podlegających ukaraniu z różnych załączników do u.t.d. (nr 3 i nr 4) nie jest dostateczne aby odpowiedzialność nie podlegała kumulowaniu. "Czyn", o jakim mowa w art. 92a ust. 10 u.t.d. to nie dowolny delikt z wykazu zał. nr 4 do u.t.d. popełniony przez osobę, która dopuściła się dowolnego z deliktów z listy zał. nr 3 do u.t.d. "Czyn" to konkretne zachowanie osoby dopuszczającej się oznaczonego naruszenia, którego normatywny opis zgadza się z drugim opisem, po porównaniu go w obydwu listach zał. nr 3 i 4 do u.t.d. Czyn wyłączający odpowiedzialność za zachowanie z zał. nr 4 do u.t.d. to tylko taki delikt z zał. nr 3 do u.t.d., który jest wiernym, tym samym jakościowo zachowaniem, jego normatywny opis jest zbieżny jakościowo z opisem z sąsiedniego załącznika (nr 4 do u.t.d.) i atakuje to samo dobro prawne. Idea art. 92a ust. 10 u.t.d. jest taka, aby w obrocie prawnym nie mogły funkcjonować dwie decyzje, które w ten sam sposób opisują zachowanie sprawcy deliktu, co jest swego rodzaju konkurencyjną względem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. metodą na uchronienie adresata decyzji od dwukrotnego ukarania za ten sam czyn, tzn. za ten sam czyn rozumiany realnie (a więc za zachowanie z tej samej chwili, co popełnienie innego deliktu w reżimie zał. nr 3 i nr 4 do u.t.d.) i ten sam czyn rozumiany nominalnie (tj. zachowanie o tożsamym ustawowym opisie znamion deliktu). Taka ochrona sprawcy czynu utrwala kodeksową ochronę przed funkcjonowaniem wielu decyzji o takim samym przedmiocie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zwłaszcza decyzji o charakterze sankcyjnym, jak miało to miejsce w badanej sprawie. Zgodzić należy się z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że tożsamość czynów w rozumieniu art. 92a ust. 10 u.t.d. wyznaczona jest przez przedmiotowe znamiona każdego konkretnego zachowania w świetle treści poszczególnych pozycji zał. nr 3 i 4 do u.t.d.; nie oznacza generalnego zakazu nakładania kar za stwierdzone w trakcie jednej kontroli naruszenia przewidziane w zał. nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. wyroki z dnia 26 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1465/22, CBOSA, z dnia 9 października 2025 r., sygn. akt II GSK 722/23, Lex nr 3945031 oraz z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt GSK 1053/20, CBOSA). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2025 r., sygn. akt II GSK 318/23 (CBOSA) stwierdzono, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do takich sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona czynów określonych w zał. nr 3 i 4 do u.t.d. Spółka T. w chwili popełnienia deliktu w dniu 26 maja 2020 r. miała statusu wykonującego przewóz i wykonywała czynności przewozowe przez zatrudnionego kierowcę, który działał na jej rzecz oraz w jej imieniu; te ustalenia protokołu kontroli (mającego walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.) nie zostały w toku postępowania obalone jakimkolwiek dowodem. Skoro tak, to Spółka ta była tym samym podmiotem "w y k o n u j ą c y m przewóz drogowy przez kierowcę", który nie posiadał wymaganych orzeczeń: lekarskiego i psychologicznego, w rozumieniu art. l.p. 4.2 zd. wstępne i 4.3 zd. wstępne zał. nr 4 do u.t.d. Już sam ustawodawca w odesłaniu zawartym w art. 92a ust. 10 u.t.d. (do art. 92a ust. 2 u.t.d.) rozstrzygnął, że czynności związane z przewozem obejmują w tym wypadku czynności przewozu realizowanego przez kierowcę. Przecież "inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem" (inna niż zarządzający wskazany w początkowej partii art. 92a ust. 2 u.t.d.) to również wykonujący przewóz w rozumieniu lp. 4 zd. wstępne zał. nr 4 do u.t.d. Uwzględnia to zarówno termin "jednocześnie", jakim posłużono się w art. 92a ust. 10 u.t.d. oraz przykładowy charakter czynności związanych z przewozem drogowym (art. 92a ust. 1 zd. wstępne u.t.d.), obrazowany terminem "w szczególności", co zupełnie pominięto w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 20 lutego 2023 r. Nadto, co również pominęła skarżąca, Sąd I instancji nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania po stronie organów, w tym również tych wymagających ustalania statusu sprawcy deliktu, skoro podstawą wyroku uczyniono tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zarzucenia przepisów postępowania administracyjnego w tym zakresie nie kwestionowała też skarga kasacyjna. Z tych powodów nie mógł być zaaprobowany pogląd zaprezentowany w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a ocena GITD zawarta w skardze kasacyjnej i objęta jej zarzutem okazała się trafna. Zaskarżony wyrok wydano bowiem z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 92a ust. 10 u.t.d. przeprowadzając jego błędną wykładnię. Mylnie przyjęto, że do uniknięcia wymierzenia kary z zał. nr 4 do u.t.d. (lp. 4.2 i 4.3) dostateczne jest ukaranie za popełnienie w tym samym dniu w ramach tego samego przejazdu dowolnego innego deliktu z zał. nr 3 do u.t.d. (lp. 1.1 i 2.11). Kwestionowana przed Sądem I instancji decyzja okazała się prawidłowa, stąd skarga sądowoadministracyjna podlegała oddaleniu. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).