II GSK 2764/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 września 2025 r. sygn. akt I SA/Op 402/25 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt I SA/Op 402/25 uwzględnił wniesioną przez K. Z. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 czerwca 2020 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł, z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegającego na: a) wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego zdatność pojazdu do ruchu drogowego, b) naruszeniu obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy i c) naruszeniu obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu – na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 oraz lp. 9.1, 6.3.17 i 6.3.18 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490, zwanej dalej u.t.d.). W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2025 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.). Z tych powodów uchylił decyzję II i I instancji. W decyzji prawidłowo według Sądu I instancji przyjęto, że doszło do wykonywania przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego. Jak wynika z ustaleń faktycznych utrwalonych w protokole kontroli drogowej z dnia 5 marca 2020 r., nr [...], K. Z. wykonywał w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej, samodzielnie przewóz drogowy samochodem [...], nr rej. [...] w M. (Gmina S.) na drodze wojewódzkiej. Przewoził płyty wiórowe ze S. do N.. Jak wynikało z wpisów w okazanym dowodzie rejestracyjnym pojazd nie został poddany corocznemu badaniu technicznemu, w terminie wyznaczonym do 30 stycznia 2020 r. Okolicznością wyłączającą odpowiedzialność z tego tytułu nie był fakt, że wcześniej, w tym samym dniu pojazd był poddany kontroli organu Policji, który zatrzymał dowód rejestracyjny z racji braku badań technicznych i wydał skarżącemu pokwitowanie zawierające zezwolenie na używanie pojazdu przez kolejne 7 dni, zobowiązujące do wykonania badania technicznego do 21 marca 2020 r., w trybie art. 132 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251). Pomimo podjętych przez organ Policji czynności dyscyplinujących, pojazd w chwili kontroli organu I instancji wciąż poruszał się bez wymaganego badania technicznego, a zatem ta część decyzji okazała się prawidłowa, bowiem dopuszczono się deliktu z lp. 9.1 zał. nr 3 do u.t.d., za jaki należało wymierzyć karę w wysokości 2 000 zł. Natomiast w części, w jakiej zaskarżona decyzja nakładała karę za pozostałe dwa delikty (z lp. 6.3.17 i 6.3.18 zał. nr 3 do u.t.d.), tj. za naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy i z tachografu (które zagrożone są karą po 500 zł za każde z nich), organy powinny w przekonaniu Sądu I instancji uzupełnić postępowanie wyjaśniające, bowiem po wezwaniu przez organ skarżącego do złożenia wyjaśnień, K. Z. "wyjaśnił, że jest rolnikiem i nie mają do niego zastosowania przepisy o czasie pracy kierowców". Według Sądu I instancji, takie stwierdzenie strony obligowało organy do "zobowiązania strony do wyjaśnienia, w jakim okresie i jakiego rodzaju przewozy drogowe wykonywał na rzecz prowadzonego gospodarstwa rolnego, a jakie w związku z działalnością gospodarczą", którą uwidoczniono w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej (zwanej dalej CEIDG), a więc na potrzeby własne, na podstawie zaświadczenia, jakie wydano mu na podstawie art. 33 ust. 8 u.t.d. Z CEIDG wynika, że skarżący jest przedsiębiorcą wykonującym przewozy jako pomocniczą aktywność w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej (w rozumieniu art. 33 ust. 1 u.t.d.), jaką jest: sprzedaż hurtowa drewna, materiałów budowlanych i wyposażenia sanitarnego. Jakkolwiek niesporne jest, że przejazd w dniu 5 marca 2020 r. odbywał się w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, to jednak część danych na karcie kierowcy i tachografie mogła obejmować przejazdy wykonywane w ramach gospodarstwa rolnego, które zgodnie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2024 r., poz. 220, zwanej dalej u.c.p.) w zw. z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE Seria L z 2006 r., Nr 102, s. 1, zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006), rodzą wyłączenie spod stosowania obydwu kar określonych w u.t.d. W takim zakresie, w jakim decyzja wymierzała karę za naruszenie obowiązków określonych w lp. 6.3.17 i 6.3.18 zał. nr 3 do u.t.d. okazała się w ocenie Sądu I instancji decyzją wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd I instancji zobowiązał organy do uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenia, czy w dniach, w odniesieniu do których skarżący nie sczytał w terminie danych z karty kierowcy oraz z tachografu, strona faktycznie używała pojazdu na potrzeby własne w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego. Wykazano nadto, że skarżący nie spełnił żadnej z podstaw umorzenia postępowania określonych w art. 92c u.t.d. Z wyrokiem nie zgodził się Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: a) nieuprawnione przyjęcie, że organy nie zgromadziły wymaganego materiału dowodowego i nie ustaliły należycie możliwości zastosowania art. 29 ust. 1 i 2 u.c.p. w zw. z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 (wyłączających ze stosowania przepisy art. 5-9 tego rozporządzenia); b) nieuprawnione przyjęcie, że organy powinny dodatkowo wzywać skarżącego do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej wykonywanie przewozów, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, choć ciężar dowodu spoczywał w tym zakresie właśnie na skarżącym, a ten był już na podstawie wezwania z dnia 5 marca 2020 r. obowiązany do przedłożenia "wszechstronnego i popartego dowodami wyjaśnienia w sprawie oraz dowodów w postaci plików danych cyfrowych potwierdzających wczytywanie danych (...) z tachografu i karty kierowcy K. Z."; c) błędną ocenę materiału dowodowego przez Sąd I instancji i pominięcie, że analiza danych cyfrowych z tachografu i karty kierowcy przeprowadzona przy użyciu programu TachoScan sprawiła, iż wzięto po uwagę przy badaniu terminowości wczytywania danych wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, a zatem dni, których obowiązek dotyczył. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie podnieść należy, iż w badanej sprawie Sądy obydwu instancji związane pozostają wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1620/21, którym uchylono poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 82/21 przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny sprowadzała się do stwierdzenia, że w wypadku uznania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji za wadliwą tylko w części, pomimo częściowej prawidłowości decyzji GITD, Sąd nie powinien uchylać decyzji w części uznanej za wadliwą, ale uchylić ją w całości, z uwagi na konstrukcyjny związek poszczególnych deliktów i w rezultacie jedną kwotę kary nakładanej na podmiot dopuszczający się naruszenia. Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: a) nieuprawnione przyjęcie, że organy nie zgromadziły wymaganego materiału dowodowego i nie ustaliły należycie możliwości zastosowania art. 29 ust. 1 i 2 u.c.p. w zw. z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 (wyłączające ze stosowania przepisy art. 5-9 tego rozporządzenia), b) nieuprawnione przyjęcie, że organy powinny dodatkowo wzywać skarżącego do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej wykonywanie przewozów, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, choć ciężar dowodu spoczywał w tym zakresie właśnie na skarżącym, a ten był już na podstawie wezwania z dnia 5 marca 2020 r. zobowiązany do przedłożenia "wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień w sprawie oraz dowodów w postaci plików danych cyfrowych potwierdzających wczytywanie danych (...) z tachografu i karty kierowcy K. Z." oraz c) błędną ocenę materiału dowodowego przez Sąd I instancji i pominięcie, że analiza danych cyfrowych z tachografu i karty kierowcy przeprowadzona przy użyciu programu TachoScan sprawiła, że wzięto po uwagę przy badaniu terminowości wczytywania danych wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, a zatem dni, których obowiązek dotyczył. Wbrew ocenie Sądu I instancji, Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego nie można zarzucić wadliwego lub niezupełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie faktów wyłączających odpowiedzialność skarżącego K. Z. na tle art. 92a ust. 1 i 7 oraz lp. 6.3.17 i 6.3.18 zał. nr 3 do u.t.d. Błędnie wywiódł Sąd I instancji, że w celu ustalenia, czy skarżący podlega karom z racji deliktów z lp. 6.3.17 i 6.3.18 zał. nr 3 do u.t.d. należało jeszcze: 1) "wzywać skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień" aby ocenić "jakiego rodzaju przewozy drogowe skarżący wykonywał na rzecz prowadzonego gospodarstwa rolnego, a jakie w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą" oraz 2) wzywać skarżącego do przedłożenia na tę okoliczność dokumentów potwierdzających, że wykonywał w określonych przedziałach czasu przewozy określone w art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, aby umożliwić organowi uwzględnienie ich przy badaniu terminowości pobierania danych z karty kierowcy i z tachografu. Organ już wszczynając postępowanie w zawiadomieniu skierowanym do skarżącego z dnia 5 marca 2020 r. zawarł wezwanie do przedłożenia wyjaśnień oraz dowodów na ich poparcie, w tym zwłaszcza w postaci plików danych cyfrowych potwierdzających wczytywanie danych z karty kierowcy i tachografu. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone i wykazanie się biernością dowodową przez stronę mogło w uprawniony sposób prowadzić organ do wydania decyzji w oparciu o materiał dowodowy, jaki udało mu się zgromadzić z urzędu, a zwłaszcza w oparciu o kluczowy dla sprawy dowód z dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.), tj. protokół kontroli z dnia 5 marca 2020 r., nr [..], który został przez stronę podpisany bez zastrzeżeń. Pojedyncze stwierdzenie skarżącego, w późniejszej fazie postępowania (w piśmie z 18 marca 2020 r.), że jedną z jego aktywności jest rolnictwo, w żadnej mierze nie dezaktualizowało rygoru płynącego z wcześniejszego wezwania, ani też nie obalało ustaleń wspomnianego protokołu. W piśmie tym skarżący sygnalizując organowi konieczność stosowania art. 7 k.p.a. stwierdził, że organ ma obowiązek ustalając realia przejazdu uwzględniać "na przykład urlopy, zwolnienia lekarskie kierowcy czy też utrzymywanie przez kierowcę pojazdu na potrzeby własne rolnika". Nie obligowało organu do ponownego wzywania do wykazania tymi samymi dowodami (wyjaśnieniami strony i dokumentami w postaci cyfrowej) faktu, co do którego skarżący już znał i skutki jego niewykazania, i wpływ swojej bierności na ewentualne fakty i – w rezultacie – nałożenie spornej części kary. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ badając ewentualność wystąpienia okoliczności uwalniających od kary określonych w art. 29 u.c.p. ma wyłącznie obowiązek umożliwienia stronie współdziałania z organem i przedkładania dowodów, gdyby chciała wykazywać, że ramy przedmiotowe (transport) i czasowe działalności rolniczej mają wpływ na podleganie karze administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., II GSK 188/14, Lex nr 1774902). Ciężar wykazania okoliczności objętych art. 29 u.c.k. w zw. z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006 obciąża stronę, jeżeli pragnie z tych regulacji wywodzić dla siebie skutki prawne. Tylko stronie są bowiem znane okoliczności uzasadniające wyłączenie z obowiązków podmiotów prowadzących działalność transportową; niewykazanie przez stronę faktów na poparcie jej racji prowadzi do wydania niekorzystnej dla strony decyzji w oparciu o materiał, który organ zdołał samodzielnie zgromadzić (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 522/24, Lex nr 3937411). To strona obowiązana jest wykazać inicjatywę dowodową i wykazać, że art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006 rodzi dla niej skutki uwalniające od kary, gdy przekonująco udowodni, że działa względem niej wyłączenie wynikające z wykorzystywania pojazdu do celach związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 781/18, CBOSA). Samo podanie w toku postępowania przez przedsiębiorcę, że wykorzystuje samochód w celach związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wymaga jednak dodatkowo szczegółowego udokumentowania przez niego, kto, kiedy i na jakiej trasie wykonywał przewozy w celach rolniczych określonych w art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 711/15, CBOSA). Nadto, organ posiadał w dacie orzekania dostateczną wiedzę, która umożliwiła mu uwzględnienie przy badaniu wykonania obydwu tych obowiązków tylko tych okresów prowadzenia pojazdu na potrzeby własne, które zarejestrowano jako okresy zarejestrowanej działalności (nie zaś dni kalendarzowe). Wiedzę taką, co jednoznacznie organ zrelacjonował, zapewnił mu program do odczytywania danych (TachoScan), dzięki któremu ustalono też skalę uchybień skarżącego, wykazując, że uchybiał wielokrotnie wymogom sczytywania danych z karty (w terminie maksymalnym 28 dni), przekraczając go od dnia 9 kwietnia 2019 r. aż o 302 dni. Z cyfrowego urządzenia rejestrującego nie sczytywał danych (w terminie maksymalnym 90-dniowym) od 8 września 2016 r., przekraczając go o 34 dni. Skarżący tych ustaleń organu nie kwestionował, podobnie jak nie kwestionował – co już wcześniej wykazano – ustaleń protokołu kontroli z dnia 5 marca 2020 r., nr [...], który podpisał i przyjął bez zastrzeżeń, nie zmieniając w tym zakresie swojej oceny aż do wydania decyzji kończącej postępowanie. Skoro w sprawie niekwestionowanym jest, że zaskarżona decyzja prawidłowo nakładała karę w części obejmującej delikt w postaci wykonywania przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego zdatność pojazdu do ruchu drogowego (z lp. 9.1 zał. nr 3 do u.t.d.), a aktualnie prowadzone postępowanie sądowe II instancji wykazało, że – wbrew ocenie Sądu I instancji – decyzja nakładająca karę za dwa pozostałe delikty (naruszenie obowiązków terminowego pobierania danych z karty kierowcy i z tachografu; lp. 6.3.17 i 6.3.18 zał. nr 3 do u.t.d.) nie naruszała przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu określonym przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to skarga podlegała oddaleniu. Organ w chwili orzekania: a) dysponował pełnym materiałem dowodowym oraz b) wywiązał się, kierując do strony stosowne wezwanie i pouczenie, z zapewnienia stronie wiedzy prawej i możliwości przedstawienia dowodów na okoliczność wykonywania transportu na użytek gospodarstwa rolnego, a także c) zaprezentował spójną i logiczną argumentację wskazującą, że ustalone fakty przesądzają o dopuszczeniu się obydwu ww. naruszeń. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).