II GSK 44/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 668/22 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 28 lutego 2022 r. nr RzPP-DPR-WPL.431.31.70.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych oddala skargę kasacyjną.

I. Postanowieniem z 28 lutego 2022 r. nr RzPP-DPR-WPL.431.31.70.2022 Rzecznik Praw Pacjenta na podstawie art. 17a ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm. - dalej jako ustawa), art. 61a § 1 i 2, art. 127 § 3 i art. 141 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. G. (skarżąca) o przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych. Wyjaśnił, że we wniosku skarżącej wskazano, że po podaniu pierwszej dawki szczepionki przeciw COVID-19 wystąpiły u niej działania niepożądane w postaci mrowienia w oku. W dniu 20 czerwca 2021 r. na szpitalnym oddziale ratunkowym wypisano stronie leki. W związku z tym organ wskazał, że świadczenie kompensacyjne przysługuje w dwóch przypadkach: - jeśli po wykonaniu szczepienia ochronnego wystąpił wstrząs anafilaktyczny i z tego powodu wnioskodawca musiał co najmniej skorzystać z pomocy medycznej w szpitalnym oddziale ratunkowym lub izbie przyjęć; - jeśli po wykonaniu szczepienia ochronnego doszło do działania niepożądanego opisanego w charakterystyce danej szczepionki i z tego powodu wnioskodawca był hospitalizowany przez co najmniej 14 dni. Świadczenie nie przysługuje zatem, gdy wnioskodawca skorzystał z doraźnej pomocy medycznej w szpitalu (bez potrzeby hospitalizacji) z innej przyczyny niż wystąpienie wstrząsu anafilaktycznego. Warunki prawne przyznania świadczenia kompensacyjnego nie pozwalają zatem na wypłatę świadczenia w przypadku skarżącej. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się z powodu oczywistych przeszkód, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. II. Po rozpoznaniu skargi strony na ww. postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 668/22, uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o kosztach postępowania. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że przesłanką wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Rzecznik zamiast skupić się na ocenie wystąpienia, bądź braku wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61a § 1 k.p.a. w istocie merytorycznie rozstrzygnął sprawę. Stwierdził bowiem, że w świetle ustawy w przypadku skarżącej świadczenie nie przysługuje. W motywach postanowienia, którego podstawę prawną stanowi art. 61a § 1 k.p.a. organ powinien rzetelnie wykazać, że wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, a mianowicie, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną postępowania albo, że odmowa wszczęcia postępowania wynika z innych uzasadnionych przyczyn. W tej sprawie oceny takiej brak, ponieważ organ pomijając treść art. 61a § 1 k.p.a. badał wyłącznie przesłanki materialnoprawne zakreślone art. 17a ust. 1 ustawy warunkujące przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych. W rezultacie stwierdził, że skoro skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia na podstawie przepisów ww. ustawy, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Ocena spełnienia przesłanek materialnoprawnych przyznania świadczenia kompensacyjnego mogła nastąpić wyłącznie w toku właściwego postępowania administracyjnego (a nie na jego wstępnym etapie, mającym charakter stricte procesowy), które w świetle ogólnych reguł procedury administracyjnej, powinno zakończyć się załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ nie dostrzegł, że tylko decyzje administracyjne (a nie postanowienia) rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). III. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rzecznik Praw Pacjenta, zaskarżając go w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na uchyleniu postanowienia organu w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, iż zaskarżone postanowienie nie odpowiada przepisom prawa i jako takie musiało zostać uchylone; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 17a ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy w analizowanej sprawie zaistniały oczywiste przeszkody do wszczęcia postępowania (brak wymaganej przez przepisy prawa hospitalizacji, brak podniesienia okoliczności wystąpienia wstrząsu anafilaktycznego), których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku skarżącej, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego i co za tym idzie nie było podstaw do wszczęcia postępowania, a w konsekwencji w sprawie należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W obu powyższych przypadkach wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z ustawą, wniosek o przyznanie świadczenia kompensacyjnego zawiera m.in. wskazanie daty obserwacji w szpitalnym oddziale ratunkowym lub izbie przyjęć albo okresu hospitalizacji oraz opis stanu faktycznego sprawy (art. 17e ust. 10 pkt 8 i 9). Dołącza się do niego kopię karty informacyjnej z leczenia szpitalnego (art. 17e ust. 11 pkt 2). Skarżąca określiła datę wykonania szczepienia na 22 maja 2021 r. oraz okres pobytu w szpitalu na dzień 20 czerwca 2021 r., czyli 29 dni po szczepieniu, bez wskazywania na jakiekolwiek okoliczności mogące wskazywać na wystąpienie wstrząsu anafilaktycznego. Z załączonych dokumentów wynika, że 19 czerwca 2021 r. skarżąca skorzystała z porady ambulatoryjnej w ramach dyżuru okulistycznego. Następnie, w nocy z 19 na 20 czerwca 2021 r., udała się na SOR z powodu nadciśnienia tętniczego - tam po zbadaniu podano jej leki na nadciśnienie i uzyskano normalizację wartości ciśnienia tętniczego, a następnie zalecono dalsze leczenie w ramach podstawowej opieki zdrowotnej. W żadnej z placówek skarżąca nie została przyjęta do szpitala (a więc nie miała miejsce hospitalizacja), ani też nie stosowano wobec niej obserwacji wynikającej (czy też choćby mogącej wynikać) ze wstrząsu anafilaktycznego. Okoliczności te są bezsporne, wynikają wprost z treści samego wniosku i jego załączników, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego, w tym pozyskiwania opinii medycznej (obligatoryjnej w przypadku wszczęcia postępowania, stosownie do art. 17g ust. 1 ustawy). Mając na względzie treść wniosku, wskazujący na oczywisty brak podstaw do prowadzenia postępowania, organ postanowił o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazana we wniosku kwestia liczby dni pobytu w szpitalu oraz opis stanu faktycznego, który (wraz z obligatoryjnymi załącznikami do wniosku) wyklucza nawet teoretyczną możliwość wystąpienia wstrząsu anafilaktycznego nie wymagają pogłębionej analizy ani też wiedzy specjalistycznej. Jest to okoliczność jasna i oczywista, dostrzegalna już po zapoznaniu się z wnioskiem. Na tym etapie organ nie analizuje i nie stwierdza związku zgłaszanego działania niepożądanego ze szczepieniem ochronnym bądź jego braku. Taka ocena następuje dopiero po wszczęciu postępowania. Nie ma to zresztą zastosowania do sytuacji, w której w ogóle nie doszło do hospitalizacji ani możliwości zaistnienia wstrząsu anafilaktycznego powodującego konieczność obserwacji w szpitalnym oddziale ratunkowym. Ewentualny związek między problemem zdrowotnym opisanym we wniosku a wykonanym szczepieniem nie jest w takim przypadku okolicznością relewantną dla rozstrzygnięcia. Bezsprzeczny brak hospitalizacji lub obserwacji w szpitalu wynikającej ze wstrząsu anafilaktycznego same w sobie powodują, że wskazany związek i tak nie ma żadnego znaczenia pod kątem zasadności przyznania świadczenia. W ocenie Rzecznika zwrot "inne uzasadnione przyczyny", o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, dotyczy również sytuacji bezsprzecznego braku spełnienia przesłanek określonych w art. 17a ust. 1 ustawy, tj. wskazanego w tym przepisie minimalnego okresu hospitalizacji lub zgłoszenia okoliczności wystąpienia anafilaksji, ale też np. wystąpienia działania niepożądanego po upływie 5 lat od podania szczepionki. Organ zwrócił również uwagę na aspekt celowości oraz zasady ekonomiki procesowej, które wymagając działania organu użyciu możliwie najprostszych środków. W przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania opłata od wniosku jest zwracana wnioskodawcy po upływie termin na zaskarżenie postanowienia. Jeżeli zaś postępowanie zostałoby wszczęte i zostałaby następnie wydana decyzja o odmowie przyznania świadczenia, opłata nie mogłaby zostać zwrócona (vide art. 17e ust. 6 ustawy). Prowadzenie postępowania, gdy wniosek z góry i definitywnie jest skazany na negatywne rozpatrzenie ze względu na widoczne na pierwszy rzut oka niespełnienie minimalnych wymogów wynikających wprost z ustawy, powodowałoby też, co oczywiste, obciążenie organu, jak i działającego przy nim Zespołu ds. Świadczeń z Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych, złożonego z lekarzy specjalistów, którzy w składach trzyosobowych wydają opinie poprzedzające wydanie decyzji przez Rzecznika, a których wynagrodzenie jest finansowane ze środków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. IV. Skarga kasacyjna jest w okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadniona. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego. V. Oś sporu w niniejszej sprawie stanowi ocena, czy na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 17a ust. 1 ustawy możliwa jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że nie zostały spełnione, co ma mieć przy tym charakter oczywisty, przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia kompensacyjnego. W art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca przewidział przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Należą do nich: (1) wniesienie żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną (2) inne uzasadnione przyczyn, z uwagi na które postępowanie nie może zostać wszczęte. Rację ma organ, czego zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie podważa, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z tzw. "innych uzasadnionych przyczyn", może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów, a więc gdy już "na pierwszy rzut oka" - jak wskazuje się w orzecznictwie - można stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania. Przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania musi być więc znana w momencie wniesienia żądania. W rzeczy samej musi zatem wynikać w zasadzie z treści wniosku, bądź okoliczności notoryjnych. Każda sprawa rozstrzygana w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym - co do zasady - składa się z etapu wstępnego, na którym dokonuje się formalnej weryfikacji poprawności złożonego żądania (jego kompletności, sprawdzenia występowania ewentualnych przeszkód formalnych), etapu wyjaśniającego, w ramach którego gromadzone są dowody i roztrząsany jest przedmiot sprawy oraz etapu zakończenia postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie, które ma odzwierciedlać efekt wcześniejszego etapu. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz ugruntowane w tej mierze orzecznictwo sądowe, wskazujące że organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., formułować wniosków i ocen dotyczących meritum przedłożonego mu do rozstrzygnięcia żądania strony. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ma bowiem charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego i oceniać kwestii materialnych po prostu nie może. W kontekście powyższego należy również zauważyć, że przesłanki merytoryczne przyznania świadczenia kompensacyjnego określono m.in. w art. 17a ust. 1 ustawy. Wśród nich znajdują się wymagania dotyczące (1) przeprowadzenia szczepienia konkretnej osoby, (2) wystąpienia, w ciągu 5 lat od dnia podania szczepionki albo szczepionek, działań niepożądanych wymienionych w Charakterystyce Produktu Leczniczego, w wyniku których (3) osoba wymagała hospitalizacji nie krótszej niż 14 dni albo (4) u osoby tej wystąpił wstrząs anafilaktyczny powodujący konieczność obserwacji w szpitalnym oddziale ratunkowym lub izbie przyjęć albo hospitalizacji przez okres krótszy niż 14 dni. Z kolei w art. 17e ust. 3 ustawy określono "termin przedawnienia" możliwości wystąpienia z żądaniem (roku od dnia, który był ostatnim dniem obserwacji albo hospitalizacji, jednak nie później niż po upływie 5 lat od dnia przeprowadzenia szczepienia). W art. 17e ust. 10 pkt 8 i 9 ustawy wskazano z kolei wymogi formalne wniosku o przyznanie świadczenia kompensacyjnego, który musi zawierać m.in. wskazanie daty obserwacji w szpitalnym oddziale ratunkowym lub izbie przyjęć albo okresu hospitalizacji oraz opis stanu faktycznego sprawy. Dowodowo powyższe kwestie strona, w myśl art. 17e ust. 11 pkt 1-2 ustawy, powinna wykazać dołączając do wniosku kopię zaświadczenia o zaszczepieniu, kopię karty informacyjnej z leczenia szpitalnego oraz pozostałej posiadanej dokumentacji medycznej. W niniejszej sprawie organ nie zgłosił jakichkolwiek zastrzeżeń do wniosku skarżącej, uznając i przyjmując go jako wniosek kompletny, posiadający wymaganą do rozstrzygnięcia sprawy dokumentację, w tym tę medyczną. Działając w takich realiach faktycznych zakwestionował jednak, choć nie ma do tego na tym etapie wystarczających uprawnień i dowodów, bowiem ocena w tym zakresie wymaga wiedzy medycznej, że nie zostały spełnione merytoryczne warunki o charakterze stricte medycznym, które uzasadniałyby przyznanie świadczenia kompensacyjnego. Tymczasem na etapie wstępnym sprawy, jak słusznie wskazał WSA, ocena spełnienia warunków medycznych, w tym a limine odrzucona przez organ, rozwinięta dopiero w skardze kasacyjnej, kwestia definiowania wstrząsu anafilaktycznego, wymagała oceny merytorycznej. O ile merytoryczna przesłanka z art. 17a ust. 1 pkt 1 ustawy jest - co do zasady - łatwa do uchwycenia (podleganie hospitalizacji przez okres nie krótszy niż 14 dni, co musi zostać prawidłowo udokumentowane), to już w odniesieniu do przesłanki z art. 17a ust. 1 pkt 2 ustawy łatwości takiej zaobserwować nie można, bowiem medycznej oceny wymaga zarówno sam kwestia wystąpienia wstrząsu anafilaktycznego, jak również powodowana nim konieczność obserwacji w SOR lub izbie przyjęć albo hospitalizacji krótszej niż 14 dni (skarżąca twierdziła, że udzielano jej pomocy medycznej na SOR w związku z jej zaszczepieniem). Przepis ten wymaga więc, w związku z wystąpieniem wstrząsu anafilaktycznego, obserwacji na SOR, w izbie przyjęć lub hospitalizacji, która nie może trwać dłużej niż 14 dni. W tym kontekście, jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzuca możliwości odmowy wszczęcia postępowania z tej przyczyny, że wnioskodawca w ogóle nie wykaże spełnienia, w sensie formalnym, warunków do przyznania świadczenia kompensacyjnego, to jednak w tej sprawie orzeczono właściwie merytorycznie na etapie wstępnym sprawy, co narusza art. 61a § 1 k.p.a. Wskazywane inne, oczywiste przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte, nie są tak jasne i oczywiste jak widzi to organ. Dostrzegając jednocześnie argumenty organu dotyczące, mówiąc ogólnie, ekonomiki podjętego działania, dbałości o interes finansowy strony, czy względów prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi, co zawsze zasługuje na aprobatę, należy wskazać, że pomimo tego, organ nie jest powołany by w istocie poprawiać prawo, które ma stosować. W okolicznościach tej konkretnie sprawy nie można było zatem rozstrzygnąć jej merytorycznie poprzez odmowę wszczęcia postępowania, z powołaniem się na niespełnienie przesłanek medycznych. I jakkolwiek zagadnienia tego rodzaju mogą się jawić organowi jako oczywiste, to jeszcze raz podkreślić należy, że przyznanie świadczenia kompensacyjnego wymaga oceny spełnienia m.in. przesłanek medycznych, a te podlegają ocenie specjalistów. O ile więc mogą wystąpić sytuacje, w których żądanie danej strony w sposób jednoznaczny i jaskrawy nie spełnia tych przesłanek, np. na tle stanu faktycznego w ogóle nie ma mowy o jakiejkolwiek hospitalizacji czy obserwacji, co uzasadnia co najmniej rozważenie skorzystania z art. 61a § 1 k.p.a., to jednak w niniejszej sprawie skarżąca wskazuje, że przebywała na SOR, co łączy z zaszczepieniem. Nie można zatem było na wstępnym etapie sprawy wypowiedzieć się w sposób merytoryczny, który przesądza brak spełnienia wymaganych przesłanek o charakterze medycznym. W powyższej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.